Biodiversität und Gerechtigkeit?

Ein Interview zu den Verhandlungen über die CBD (Teil 2 des Artikels).

In dem ersten Teil des Artikels habe ich über die Biodiversitätskonvention (CBD) berichtet und die jüngsten Ergebnisse kommentiert. Um mehr über die Schwierigkeiten bei den Verhandlungen über die CBD sowie Probleme bei der Umsetzung der Ziele zu erfahren, habe ich mich mit Ina Lehmann unterhalten. Ina arbeitet in ihrem Promotionsprojekt an der Universität Bremen über Probleme der Verteilungsgerechtigkeit, die bei der Umsetzung der internationalen Regeln zum Schutz der Biodiversität und dem Access and Benefit-sharing entstehen. Sie war auf der letzten Vertragsstaatenkonferenz (Conference of Parties, CoP) in Hyderabad, um für ihr Projekt zu recherchieren und Interviews zu führen.

CBD COP 11 – Plenary Hall (c)https://www.cbd.int/cop11/

Warum ist Biodiversitätspolitik überhaupt ein Problem für Fragen der Verteilungsgerechtigkeit?

Fragen der Verteilungsgerechtigkeit stellen sich in mehrfacher Hinsicht.

Zunächst einmal ist die Bewahrung der Biodiversität eine Angelegenheit der gesamten Menschheit. Alle profitieren von der Biodiversität, beispielsweise von den klimaregulierenden Effekten tropischer Regenwälder oder einer größeren Resistenz einer genetisch vielfältigeren Landwirtschaft gegen Schädlinge. Gleichzeitig ist die weltweite Biodiversität geografisch ungleich verteilt. In Europa gibt es nur einen Bruchteil der Artenvielfalt, die es in vielen Entwicklungsländern gibt und insbesondere viele der sogenannten megadiversen Länder, wie zum Beispiel Indien, Madagaskar oder Ecuador, sind Entwicklungs- oder Schwellenländer. Daraus folgt, dass auch die Kosten für die Bewahrung der Biodiversität ungleich verteilt sind und vor allem in den Entwicklungsländern anfallen. Kosten können etwa durch die Durchführung von Schutzmaßnahmen entstehen oder durch die Nichtnutzung vorhandener biologischer Ressourcen. Global stellt sich die Frage, wie diese Kosten gerecht verteilt werden können.

Gleichzeitig wirft der Schutz der Biodiversität auch innerstaatliche Gerechtigkeitsfragen auf. In der Vergangenheit wurden beispielsweise in vielen Ländern Reservate unzugänglich gemacht, die lokale Bevölkerung wurde vertrieben und ihres Lebensraums und ihrer Existenzgrundlage beraubt. Hier stehen auch die Staaten in der Pflicht, die Naturschutzvorgaben der CBD so umzusetzen, dass nicht grundlegende Rechte ihrer Bevölkerungen verletzt werden.

Schließlich sollte noch hervorgehoben werden, dass einige Unternehmen in den Industriestaaten von der Nutzung der Biodiversität und des darauf bezogenen traditionellen Wissens in den Entwicklungsländern profitieren, ohne die dortige Bevölkerung dafür zu kompensieren. Dies wird besonders dann problematisch, wenn Unternehmen in den Industriestaaten auf der Basis der biologischen Ressourcen der Entwicklungsländer Patente anmelden, die die Entwicklungsländer selbst in der Nutzung dieser Ressourcen einschränken. Andersherum fehlen in vielen Entwicklungsländern die finanziellen und technischen Kapazitäten, teure und aufwendige Patentierungsprozesse durchzuführen. So werden die Gewinne aus der Forschung und Entwicklung mit den biologischen Ressourcen der Staaten des Südens häufig in den westlichen Industriestaaten realisiert. Diese Praxis wird von NGOs oft als Biopiraterie bezeichnet. Es ist allerdings auch zu berücksichtigen, dass nicht alle Forschung, die etwa im medizinischen Bereich mit biologischen Ressourcen durchgeführt wird, große finanzielle Gewinne nach sich zieht, sondern oft auch ein Kostenfaktor mit ungewissem Ergebnis ist. Dennoch muss natürlich eine Regelung gefunden werden, wie die Bevölkerung der Entwicklungsländer gerecht an den (potentiellen) Gewinnen aus der Erforschung „ihrer“ Biodiversität beteiligt werden kann. Das greifen die CBD und das Nagoya Protocol mit der Verpflichtung der Staaten zum fairen Benefit-sharing auf.

 

Die CBD ist eines der der wesentlichen Abschlussdokumente des UN-Weltgipfels in Rio von 1992. Zur Erhöhung der Aufmerksamkeit für die Thematik hat das UN-Unweltprogramm 2010 die Dekade der Biodiversität eingeläutet. Dennoch äußert sich der Biodiversity Outlook, der vom Sekretariat der CBD herausgegeben wird, über die Erfolgsaussichten zur Erreichung der global formulierten Ziele eher zurückhaltend. Zumindest wird aus dem Bericht deutlich, dass beispielsweise das Artensterben noch nicht aufgehalten werden konnte. Was hat die CBD bislang überhaupt erreicht?

Die CBD ist lediglich eine Rahmenkonvention, die für die einzelnen Länder keine klaren Zielvorgaben formuliert. Dies hat die Klimarahmenkonvention beispielsweise durch das Kyoto-Protokoll geschafft, in dem für einzelne Länder konkrete Reduktionsziele für Treibhausgase festgeschrieben sind. Die Steuerung durch die CBD ist demgegenüber sehr weich.

Trotzdem halte ich es für wichtig, dass mit der CBD eine generelle Festlegung auf den Schutz der Biodiversität erreicht wurde. Die Staaten sind nun zum Beispiel dazu angehalten, Strategien und Aktionsplänezur nationalen Implementierung der CBD zu entwickeln. Die CBD hat damit einen langsamen, aber hoffentlich langfristig dennoch wirksamen Prozess angestoßen. So haben viele Staaten im Zuge der Implementation der CBD nationale Biodiversitätsgesetzgebungen initiiert, National Biodiversity Focal Points eingerichtet usw. Außerdem haben verschiedene NGOs, mit denen ich in Hyderabad gesprochen habe, betont, dass die Verpflichtungen, die die Staaten mit der CBD und weiteren CoP-Entscheidungen wie den Aichi-Zielen eingegangen sind, ihnen ein öffentlichkeitswirksames Druckmittel an die Hand geben, von den Staaten die Erfüllung ihrer Zusagen einzufordern.

Natürlich ist trotzdem eine gewisse Skepsis angebracht. Indien war beispielsweise eines der ersten Länder, die eine nationale Biodiversitätsgesetzgebung auf den Weg gebracht haben. Die Ausgestaltung und Umsetzung der entsprechenden nationalen Gesetze wiederum wird aber von vielen Beobachtern noch als unzureichend eingeschätzt.

Du warst in Hyderabad bei den Verhandlungen vor Ort. Insbesondere wurde um Fragen der Finanzierung gerungen, dabei schien die Einigung alles andere als leicht. Was waren die Konfliktlinien bei den Verhandlungen?

Ein dominierendes Thema war tatsächlich das Geld. Nicht von ungefähr wurde eine Einigung über die Finanzierung erst spät in der Nacht des letzten Konferenztages erzielt. Die Konfliktlinie verlief hier vor allem zwischen den Industriestaaten und den Entwicklungsländern. Die Naturschutzziele müssen vorrangig durch nationale Anstrengungen der einzelnen Staaten  erreicht werden. Aber dies stellt viele ärmere Staaten vor immense finanzielle Herausforderungen und so stand die gesamte Zeit über die Forderung im Raum, dass die Industrieländer umfangreiche Finanztransfers leisten müssen. Daneben stellte sich auch die Einigung auf das Budget des CBD-Sekretariats als schwierig heraus. Davon hängen aber so wichtige Maßnahmen ab wie zum Beispiel die Durchführung von Trainings-Workshops zur Implementation der CBD.

Daneben gab es natürlich auch inhaltliche Streitpunkte, zum Beispiel betreffend den Umgang mit der indigenen Bevölkerung, deren Lebensweise eng mit der jeweiligen lokalen Biodiversität zusammenhängt oder auch die Frage, welche Position zu ganz neuen technischen Entwicklungen zum Beispiel der sogenannten synthetischen Biologie eingenommen werden sollte.

Die Ergebnisse werden recht unterschiedlich beurteilt. Das Sekretariat der CBD wertet den Abschluss als Erfolg. Die NGO-Gemeinde zeigt kein einheitliches Bild; für einige ist das Finanzvolumen viel zu gering, andere erkennen an, das die Vertragsstaaten mit den zusätzlichen Finanzzusagen wenigstens etwas Bewegung gezeigt haben. Wie würdest Du die Ergebnisse bewerten?

In Hyderabad wurde vereinbart, die biodiversitätsbezogene internationale Unterstützung für Entwicklungsländer bis 2015 zu verdoppeln und danach bis 2020 mindestens auf dem Niveau fortzusetzen. Sicherlich lässt sich mit guten Gründen hinterfragen, ob das damit zugesagte finanzielle Volumen insgesamt nicht noch zu niedrig ist. Außerdem muss in Bezug auf den Schutz der weltweiten Biodiversität auch finanziell in längeren Zeiträumen gedacht werden als bis 2015 bzw. 2020. Aber angesichts der angespannten Haushaltslage vieler Industriestaaten sollten man meines Erachtens die nun gemachten Zusagen auch nicht klein reden.

Außerdem zeigt die erstmalige Zusage von Indien und den afrikanischen Staaten, ein Arbeitsgruppentreffen zu finanzieren, sowie Indiens Versprechen in den nächsten zwei Jahren 50 Mio. US$ für das Erreichen der Ziele der CBD in Indien und anderen Entwicklungsländern zur Verfügung zu stellen, dass die Entwicklungs- und Schwellenländer auch finanzielle Verantwortung für den Erfolg der Konvention übernehmen. Ich bin sehr gespannt, ob das ein Zeichen für zukünftige CoPs setzen wird.

Wie wird es mit der CBD weitergehen? Was sind die wichtigsten Baustellen, die auf den nächsten CoPs bearbeitet werden müssen?

Die nächste CoP wird in der zweiten Jahreshälfte 2014 in Korea stattfinden. Ein besonders wichtiger Punkt auf der Agenda wird das anstehende Mid-Term Review der Aichi-Ziele sein. Außerdem steht zu erwarten, dass bis dahin das Nagoya Protokoll in Kraft getreten ist. Dann kann die CoP gemeinsam mit dem ersten Meeting of the Parties des Nagoya Protokolls gehalten werden, so dass alle Fragen von Access and Benefit-sharing noch deutlich prominenter in den Fokus der Verhandlungen rücken werden.

Vielen Dank, dass Du Dir Zeit für das Interview genommen hast!

Neue Hoffnung für den internationalen Schutz der Biodiversität?

Ein kritischer Rückblick auf die 11. Vertragsstaatenkonferenz zum Übereinkommen über die Biologische Vielfalt (Teil 1).

CBD COP 11 – Closing Ceremony (c)https://www.cbd.int/cop11/

Wie so häufig, scheint die Staatengemeinschaft den internationalen Umweltschutz nicht so recht ernst zu nehmen. Dies konnte jüngst vom 8. bis 19. Oktober in Hyderabad/Indien beobachtet werden. Dort tagte die 11. Vertragsstaatenkonferenz (Conference of the Parties, CoP) zum Übereinkommen über die Biologische Vielfalt (Convention on Biological Diversity, CBD) und gestritten wurde vor allem über die Finanzierung der Umsetzung des Übereinkommens. Der Artikel führt kurz in die CBD und ihre Relevanz ein. Schließlich soll dargestellt werden, in welchem Verhältnis die geschätzten Kosten zu den zugesagten Mitteln für den Erhalt der Biodiversität stehen. Klar ist jedoch, dass Geld alleine die biologischen Ressourcen nicht retten wird. Daher werden weitere Ergebnisse der 11. CoP dargestellt. Als zweiter Teil zu diesem Artikel folgt ein Interview, in dem die jüngsten Verhandlung und Gerechtigkeitsfragen der Biodiversität beleuchtet werden.

Hintergrund – Was ist die CBD?

Neben der Agenda 21 und der Klimarahmenkonvention ist die CBD eines der wesentlichen Ergebnisse des berühmten Erdgipfels in Rio von 1992. Das Übereinkommen formuliert drei Ziele: Erstes Ziel ist der Erhalt der Vielfalt der Arten auf der Erde, der genetischen Vielfalt innerhalb jeder Spezies und der unterschiedlichen Ökosysteme. Das zweite Ziel verlangt die Nachhaltigkeit der Nutzung der Biodiversität und ihrer Ressourcen. Das dritte Ziel der CBD wurde in dem 2010 verabschiedeten, aber noch nicht in Kraft getretenen Nagoya Protokoll ausdifferenziert. Es beschreibt Regeln des Zugangs und des fairen Ausgleichs von Gewinnen aus der Nutzung von Biodiversität (Access and Benefit Sharing). Hierdurch sollen beispielsweise die Ausbeutung indigenen Wissens eingedämmt oder finanzielle Mittel aus den Gewinnen für Naturschutzprojekte bereit gestellt werden.

Parallel zu diesen Zielen wurde 2000 das Cartagena Protokoll verabschiedet, das seit 2003 in Kraft ist. Das Cartagena Protokoll beschäftigt sich mit dem internationalen Handel und Verkehr gentechnisch modifizierter Organismen.

Warum Biodiversität?

Durch menschliche Eingriffe gerät die ökologische Vielfalt zunehmend unter Druck: der Hunger nach Ressourcen, Nahrungsmitteln oder auch medizinischen Produkten treibt die Umweltzerstörung voran. Regenwälder weichen Plantagen, moderne Schleppnetze in der Fischerei umfassen ohne Probleme das Volumen mehrerer Jumbojets, Monokulturen verdrängen diversifizierte Ökosysteme. Als Folge sterben derzeit 50-100-mal mehr Arten als dies ohne menschlichen Einfluss der Fall wäre.

Auch 20 Jahre nach Verabschiedung des Übereinkommens scheint der Verlust der Biodiversität unaufhaltsam voranzuschreiten. Die International Union for Conservation of Nature (IUCN) zeichnet in der roten Liste ein düsteres Bild: 25% aller Säugetiere, 13% der Vögel und 33% der riffbildenden Korallen laufen Gefahr ausgerottet zu werden. Mit 41% halten Amphibien den traurigen Rekord der gefährdeten Arten. Der Global Biodiversity Outlook von 2010 zitiert Schätzungen, nach denen zudem 23% der floralen Spezies bedroht sind.

Langfristig tragen der Verlust von Biodiversität und die damit einhergehende Destabilisierung von Ökosystemen zu großen Nachteilen und Gefahren für die Menschheit bei. Beispielsweise wird erwartet, dass Naturkatastrophen (Überflutungen, Stürme, Trockenheit) häufiger auftreten. Die Abholzung tropischer Regenwälder trägt zum globalen Klimawandel bei. Geschädigte Ökosysteme sind schlechter in der Lage, solche Katastrophen zu absorbieren oder abzumildern. Die Produktivität der natürlichen Ressourcen wird insgesamt eingeschränkt Ebenso verringert sich das Potenzial in der Zukunft beispielsweise überlebensnotwendige medizinische Produkte zu entwickeln. Schon heute haben einige indigene Völker Probleme, ihre Versorgung mit pflanzlichen Rohstoffen etwa für traditionelle Medizin sicherzustellen, was nicht nur ihre materiellen Lebensgrundlagen, sondern auch die freie Entfaltung und Ausübung kultureller Praktiken bedrohen kann. Dagegen wurde in der Vergangenheit das indigene Wissen über die medizinische Wirksamkeit von Heilpflanzen oft schonungslos und ohne Gegenleistung ausgenutzt. Die CBD stellt einen Versuch dar, diese vielfältigen Problemlagen international zu verregeln.

Was kostet der Erhalt der Biodiversität?

Die 10. CoP in der japanischen Provinz Nagoya von 2010 war ein Meilenstein für die Weiterentwicklung des Übereinkommens. So wurde das dritte Ziel des Übereinkommens – die Regelung des Zugangs und des Ausgleichs aus dem Nutzen von Biodiversität – völkerrechtlich verbindlich in dem Nagoya Protokoll (Nagoya Protocol on Access to Genetic Resources and the Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising from their Utilization) ausbuchstabiert.

Ein weiterer Erfolg war die Entwicklung eines strategischen Plans, in dem die Ziele für die Dekade 2011 bis 2020 festgeschrieben wurden. Ein wichtiger Bestandteil sind die so genannten 20 Aichi-Biodiversitätsziele. Die Aichi-Ziele umfassen unter anderem die Einführung nachhaltiger Produktionsmethoden in der Land-, Forst- und Wasserwirtschaft, die deutliche Reduktion des Verlusts von natürlichen Lebensräumen und die Schaffung von Anreizsystemen zur Umsetzung der Ziele. Schon zwei Jahre später ist jedoch klar, dass bei einigen Aichi-Zielen ein deutlicher Abwärtstrend zu verzeichnen ist. Die Umsetzung der neuen Ziele bis 2020 wird dadurch in Frage gestellt.

Wichtig ist eine solide finanzielle Rückendeckung, um nationale Anstrengungen unterstützen. Ein Beispiel ist das India Ecodevelopment Project, das große Schutzzonen innerhalb des Landes ausweist. Für die Einrichtung solcher Naturparks müssen neue Siedlungsgebiete und Existenzgrundlagen für die dort ansässige Bevölkerung gefunden werden. Zudem sind Infrastrukturmaßnahmen nötig, um eine Überwachung der Schutzzonen und ggf. eine nachhaltige Nutzung gewährleisten zu können. Andere so genannte megadiverse Länder, die besonderen Reichtum an Arten und Lebensräumen aufweisen, wie Madagaskar oder die Demokratische Republik Kongo sind noch stärker auf internationale Gelder bei der Umsetzung der Biodiversitätsziele angewiesen.

Doch die Schätzungen über die benötigten Mittel gehen auseinander: Das UN-Umweltprogramm (UNEP) rechnet mit jährlich 40 Mrd. US-Dollar. Andere betrachten dies als noch zu niedrig gegriffen: Birds Life International geht von rund 80 Mrd. aus. Der WWF veranschlagt gar 200 Mrd. US-Dollar pro Jahr, um den Erhalt der Biodiversität zu sichern.

Aber auch das ist nur ein Bruchteil der Gewinne, die Jahr für Jahr aus den natürlichen Ressourcen erzielt werden. Achim Steiner, Direktor des UNEP, summiert darüber hinaus die Kosten, die allein aus der Abholzung und Beeinträchtigung der Wälder entstehen, auf 2,5 bis 4,5 Billionen US-Dollar pro Jahr. Gleichzeitig geben die Staaten bereitwillig weit über 500 Mrd. US-Dollar jährlich aus, um fossile Rohstoffe zu subventionieren, wie der World Energy Outlook der International Energy Agency feststellt, Tendenz steigend.

Was wurde auf der CoP 11 erreicht?

Auf der 11. CoP in Hyderabad wurde nun um die Finanzierung des Schutzes der Biodiversität gerungen. Doch angesichts der Schätzungen erscheint das Versprechen der Industrieländer im Abschlussdokument, die Mittel für Entwicklungsländer bis 2015 auf ca. 10 Mrd. US-Dollar pro Jahr anzuheben beinahe schon zynisch. Auch die deutsche Regierung maß den Verhandlungen offensichtlich nur einen geringen Stellenwert bei, sie entsandte nicht einmal den Umweltminister. Der Executive Director of Conservation des WWF, Lasse Gustavsson, ist entsprechend enttäuscht: „The deal reached on financing at CoP11 Hyderabad is a disappointing result, because it is not nearly enough money to reach the ambitious targets to protect biodiversity the world set two years ago in Nagoya.” Dagegen stellt Braulio Ferreira de Souza Dias, der Generalsekretär der CBD, den Kompromiss als Erfolg dar: Immerhin hätten die Staaten damit ihre Beiträge mitten in einer ökonomischen Krise verdoppelt. Auch haben einige afrikanischen Länder und Indien höhere Finanzierungszusagen gemacht.

Die Fokussierung auf die Finanzmittel könnte zudem den Blick auf weitere wichtige Ergebnisse der Konferenz verstellen: So nimmt das Abschlussdokument zum ersten Mal besonders sensible Meeresbiotope in den Blick, die sich außerhalb der nationalstaatlichen Jurisdiktion befinden. Um einen Schutz dieser biodiversitätsreichen Gebiete sicherzustellen, wird die Zusammenarbeit mit der UN-Generalversammlung gesucht, die eine Ergänzung des Seerechtsübereinkommens anstreben müsste. Ein wichtiges Signal könnte zudem die kritische Auseinandersetzung mit der Produktion von Agrosprit setzen. Das Abschlussdokument erkennt zum ersten Mal an, dass es Zusammenhänge zwischen der massiven Ausweitung der Agrospritproduktion, der Nahrungsmittelsicherheit und Biodiversität gibt.

Das Abschlussdokument ist notwendigerweise ein Kompromissdokument. Dabei sollte jedoch nicht vergessen werden, dass die langfristigen Konsequenzen des Biodiversitätsverlusts nicht allein mit Geld zu messen sind. Ethische Fragen wie die Gerechtigkeit bei der Verteilung der Gewinne der Ausbeutung von biologischen Ressourcen, die Berücksichtigung der Rechte indigener Völker bei Landfragen oder der Erhalt kultureller Räume spielen mindestens eine ebenso große Rolle. Diese Fragen erörtere ich im nächsten Teil des Artikels mit Ina Lehmann, die für Recherchen zu ihrer Promotion während der Verhandlungen in Hyderabad vor Ort war.