Der SDG-Index reproduziert das Bild einer europäischen Vormachtstellung

Ban Ki-moon und Jeffrey Sachs im Jahr 2014, UN Photo/Paulo Filgueiras

Ban Ki-moon und Jeffrey Sachs im Jahr 2014, UN Photo/Paulo Filgueiras

von Albert Denk

Am 20. Juli 2016 wurde der inoffizielle SDG-Index der Bertelsmann-Stiftung und des Sustainable Development Solutions Network (SDSN) im Westin Hotel in New York vorgestellt. Präsentiert wurde er von UN-Generalsekretär Ban Ki-moon, Prof. Jeffrey Sachs und weiteren hochrangigen Vertreter*innen der Vereinten Nationen. Der SDG-Index vergleicht den „Entwicklungsstand“ von 149 der 193 Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen. Dieses Ranking basiert auf der UN Agenda 2030 und den darin enthaltenen 17 nachhaltigen Entwicklungszielen (engl. Sustainable Development Goals, SDGs), welche die Aspekte einer ökonomischen Entwicklung, sozialen Inklusion sowie ökologischen Nachhaltigkeit beinhalten. Nach offizieller Lesart sollen alle 17 Ziele in ihrer Aussage gleich gewichtet werden. Der SDG-Index präsentiert ein Bild der Vormachtstellung europäischer Länder ohne jedoch alle Faktoren miteinzubeziehen. Die Darstellung dieses „Entwicklungsstandes“ ist gekoppelt an empirischen Bemessungsschwierigkeiten, welche eine ungleiche Gewichtung und somit ein verzerrtes Bild zur Folge haben. Zudem bedarf es weiterer Untersuchungen eines möglichen Interessenkonflikts der Bertelsmann-Stiftung.

Auf Platz 1 der Rangliste befindet sich Schweden, das einen Wert von 84,5 auf einer Skala zwischen 0 und 100 erreicht. Dem inoffiziellen SDG-Index zu Folge haben die skandinavischen Länder im globalen Vergleich den höchsten „Entwicklungsstand“. Die Folgeplätze werden von Dänemark (83,9), Norwegen (82,3) und Finnland (81,0) belegt. Deutschland befindet sich mit einem Wert von 80,5 auf Platz 6. Besonders auffallend ist, dass die ersten 17 Plätze, mit nur einer Ausnahme (Kanada auf Platz 13), von europäischen Ländern dominiert werden. Die Vereinigten Staaten von Amerika (72,7) liegen auf Platz 25. Die Mehrheit der Weltbevölkerung befindet sich auf den hinteren Plätzen. So liegen die zwei bevölkerungsreichsten Länder Indien (Platz 110 / 48,4) und die Volksrepublik China (Platz 76 / 59,1) in der unteren Hälfte, die beide zusammen jeden dritten Menschen beheimaten.

Die Autor*innen des Berichts betonen, dass alle Länder noch weit davon entfernt sind, nachhaltig entwickelt zu sein. Gerade die Spitzenleister, allen voran die skandinavischen Länder, müssen ihre Energieversorgung von kohlenstoffreichen zu -armen Primärenergieträgern wandeln, um SDG # 7 (nachhaltige Energie) sowie SDG #13 (Bekämpfung des Klimawandels) zu erreichen.

Der inoffizielle Index stellt wie jedes Ranking eine starke Vereinfachung eines Zustandes dar. Grundlegend problematisch ist der Vergleich von Nationalstaaten, da gerade die Reduzierung von globaler Ungleichheit (SDG #10) oder die Bekämpfung des globalen Klimawandels (SDG #13) nicht an Landesgrenzen aufhört. Übertragungseffekte (engl. spill-over effects) zwischen Ländern wurden nicht mit in den Index aufgenommen. Die Kategorie Nationalstaat unterliegt einer grundsätzlichen Abgrenzungsproblematik, da andere Faktoren wie u.a. grenzübergreifende soziale Schichten, Milieus oder kulturspezifische Charakteristika möglicherweise stärker ausschlaggebend sind.

Unklar bleibt ebenso, nach welcher Relevanz die Indikatoren des SDG-Index ausgesucht wurden. So wird von „der bestmöglichen Messung“ gesprochen, welche aber am Beispiel der Bemessung von globaler Ungleichheit (SDG #10) in Frage gestellt werden kann. Die Indikatoren zu diesem Ziel sind der Gini-Koeffizient, die Palma ratio und der PISA Social Justice Index. Zunächst gilt anzuerkennen, dass 134 Länder über Daten zum Gini-Koeffizienten verfügen, so dass eine Aussage über die Einkommensverteilung getroffen werden kann. Die beiden anderen Indikatoren erreichen jedoch keine statistische Signifikanz. Ungleichheit muss zudem differenzierter betrachtet werden, insbesondere bedarf es der Untersuchung ausgelagerter Folgen ungleicher Konsum- und Produktionsmuster (SDG #12). Aufgrund von Bemessungsschwierigkeiten haben diese aber keinen Einfluss in den SDG-Index gefunden. Wäre dies der Fall gewesen, hätten die europäischen Staaten deutlich schlechter im Ranking abgeschnitten. Alternative Indikatoren wie der Global Footprint, der Water Footprint oder der Global Slavery Index könnten einen Ansatzpunkt für eine differenziertere Bemessung darstellen, die zu einem anderen Bild führen sowie ein anderes Ranking ergeben würde. Zudem wird die historische Komponente völlig außer Sicht gelassen, welche eine Analyse (post-)kolonialer Ursachen beinhalten müsste und eine konträren Darstellung Europas zur Folge hätte.

Des Weiteren verwendet der Index eine Ampelsymbolik (nach der Entwicklung in grüner, gelber oder roter Farbe gekennzeichnet wird), die Gefahr läuft eine Scheintransparenz zu erzeugen und gleichzeitig die Komplexität von Entwicklung nicht ausreichend zu erfassen. Fraglich bleibt weiterhin, ob überhaupt ein einziger, universeller „Entwicklungsmaßstab“ – auf einer Skala zwischen 0 und 100 – erfasst werden kann oder ob es sich um eine plakative Darstellung höchst diverser Zusammenhänge handelt. Wissenschaftler, die insbesondere zu Post-Wachstums-Gesellschaften und dem Konzept Buen Vivir arbeiten, wie Alberto Acosta, Federico Demaria und Ashish Kothari, kritisieren den Gedanken, Entwicklung anhand eines bestimmten Einkommensverhältnisses zu bemessen. Die Kritik richtet sich gegen die Abwertung von indigenen Völker als „zu entwickelnde“ – die vom Wald, dem Meer oder von der Landwirtschaft leben und daher sich nicht mit der Geldwirtschaft beschäftigen.

Außerdem bedarf es einer genaueren Untersuchung eines möglichen Interessenkonflikts der Bertelsmann-Stiftung, da die Stiftung in der Vergangenheit mehrfach für ihre politisch einseitige, wirtschaftsliberale Interessenvertretung kritisiert wurde. So forcierte die Stiftung Inhalte, die konträr zu den SDGs gedeutet werden können. Daher bedarf es der Untersuchung nachfolgender Fragen: Steht die Kommerzialisierung von Schule, Weiterbildung, Erziehung und Wissenschaft im Widerspruch zu einem inklusiven und gleichberechtigten Zugang zu Bildung (SDG #4)? Wirkt der Umbau der Sozialsysteme durch die Abschaffung der Arbeitslosenversicherung und einer Halbierung der Sozialhilfe, der Armutsbekämpfung (SDG #1) sowie der Reduzierung von Ungleichheit (SDG #10) entgegen? Der Publizist und Politiker Albrecht Müller bezeichnet die Stiftung als „antidemokratische Einrichtung“, da sie geschützte, nicht-öffentliche Räume zum Austausch für Politiker*innen schafft und darin Interessenvertretung betreibt. Kann dies als Widerspruch zu einem Aufbau transparenter Institutionen (SDG #16) gedeutet werden? Josef Kraus, Präsident des deutschen Lehrerverbandes, bewertet die „sogenannten“ Studien der Stiftung als unwissenschaftlich, da mithilfe von „selektiv ausgewählten Daten“ und „verzerrter Bewertungen“ eine möglichst hohe „Skandalisierung vermeintlicher Missstände“ erzielt werden soll. Das Bild des von europäischen Staaten dominierten Länderrankings über einen gegenwärtigen „Entwicklungsstand“ birgt möglicherweise ein ähnliches „Skandalisierungspotenzial“.

Darauf aufbauend wird ein europäisches, wirtschaftsliberales Modell als Vorbild einer universellen Entwicklung genommen. Dieses Modell basiert auf einer Externalisierung interner Kosten, der Auslagerung negativer Konsequenzen von Konsum und Produktion in ärmere Weltregionen. Unter Vernachlässigung der Folgen von sogenannten „Externalisierungsgesellschaften“ wird mit dem Segens der höchsten politischen und moralischen Instanz der Weltgemeinschaft eine Legitimität für Wirtschaftswachstum geschaffen (SDG #8).

Die UN Statistics Division ist beauftragt die offiziellen 231 Indikatoren der SDGs für die Vereinten Nationen zu erheben. Dabei steht sie vor ähnlichen empirischen Bemessungsschwierigkeiten wie die Bertelsmann-Stiftung und das SDSN. Der inoffizielle SDG-Index konnte einige Indikatoren nicht erfassen. So wird zunächst auch die UN Statistics Division Schwierigkeiten haben international vergleichbare Daten aus dem Bildungswesen (SDG #4) oder zu Konsum- und Produktionsmustern (SDG #12) sammeln zu können, da es dazu kaum Erhebungen in den einzelnen Mitgliedsstaaten gibt. Ein Unterschied liegt aber in der Darstellung der Ergebnisse, da die Autor*innen des offiziellen Sustainable Development Goals Report 2016 auf ein generalisierendes Länderranking verzichten. Stattdessen werden globale Entwicklungsherausforderungen betont und Regionen wie beispielsweise Subsahara-Afrika, Südasien oder „entwickelte“ sowie „zu entwickelnde“ Regionen (engl.: developed & developing regions) als kleinste Einheiten verwendet. Die eingangs genannte Abgrenzungsproblematik bleibt auch in dieser Einteilung bestehen und stellt wiederum eine andere Form der Vereinfachung von Zusammenhängen dar.

Grundlegend ist eine Datenerfassung zu Themen wie u.a. Hunger, Bildung oder Gesundheit von besonderer Notwendigkeit um globalen Herausforderungen adäquat begegnen zu können. So sind auch länderspezifische Daten durchaus von großer Bedeutung. Jedoch wird durch fehlende Zusammenhänge, wenn auch aufgrund von empirischen Messschwierigkeiten, ein verzerrtes Bild dargestellt. Zudem ist die Erstellung von Ranglisten irreführend, da die verwendeten Cluster in sich höchst divers sind und andere kulturspezifische Charakteristika vermeintlich differenziertere Erklärungsstränge darstellen. Sollte es der UN Statistics Division in den nächsten Jahren gelingen, signifikante Daten gerade in den Bereichen globale Gerechtigkeit (SDG #10) sowie Konsum- und Produktionsmuster (SDG #12) zu erfassen, werden die nachhaltigen Entwicklungsziele der Vereinten Nationen eine wichtige Grundlage zur Adressierung globaler Herausforderungen sein. In diesem Zuge wird es auch einer neuen Diskussion bedürfen, ob ein SDG #8 zu Wirtschaftswachstum ein Bestandteil der Entwicklungsagenda bleiben kann, wenn sich die Externalitäten dieser Wirtschaftsweise konträr zu den anderen Zielen auswirken.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass ein stark vereinfachendes Länderranking über nachhaltige Entwicklung, in Form des inoffiziellen SDG-Index, ein verzerrtes Bild darstellt. Grenzüberschreitende Faktoren sogenannter „Externalisierungsgesellschaften“ wurden nicht miteinbezogen, die auf einer Auslagerung negativer Folgen von Konsum- und Produktionsmustern in ärmere Weltregionen basieren. Auf dieser Schieflage könnte der SDG-Index zu einer weiteren Reproduktion des Bildes einer vermeintlichen Vormachtstellung und Überlegenheit der europäischen Länder führen. Daher bedarf es einer differenzierteren Bemessung, damit die nachhaltigen Entwicklungsziele adäquat historische und strukturelle Ursachen globaler Herausforderungen adressieren können.

 

 

Albert Denk promoviert über die nachhaltigen Entwicklungsziele (SDGs) der Vereinten Nationen an der Ludwig-Maximilians-Universität München. Zuvor hat er im Rahmen des Global Studies Programme an der Humboldt-Universität zu Berlin, der Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Buenos Aires, der Jawaharlal Nehru University New Delhi und der Universitat de Barcelona studiert. Er ist Mitglied in der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen.

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The Creation of Disability through Data Collection and Dissemination of Lists

Or: The Effects of Education for All through Data on All

von Julia Biermann

One question has haunted me for a long time: Is it necessary to solidify disability as a classification factor to overcome stigmatisation and marginalisation due to disability? To approach this question I refer to the new Post-2015 development agenda, in particular the education related goals and the formulation of indicators that would enable to measure respective progress. First, I argue that this paradox – solidifying disability to diminish its impact – derives from the bureaucratic logic of the international system that requires that persons with disabilities show up in its lists. Second, I argue that the Post-2015 world will thus “create” more people with disabilities in order to fight their stigmatisation and marginalisation. My point is that lists, compiled to prove indicators, not only produce legitimacy, but also disability.

Currently, the UNESCO Institute of Statistics (UIS) has launched a global consultation on Post-2015 education indicators for the reshaped education goal of ensuring equitable and inclusive quality education and lifelong learning for all by 2030. This goal is enshrined in the so-called Muscat Agreement and was adopted during the 2014 Global Meeting on Education for All in Oman. To monitor future progress, this project necessarily requires data, for example on enrolment and completion of schooling but also on abstentions and early dropouts. Furthermore, data will also need to be disaggregated for example by gender, location, socio-economic background and dis/ability, because the goal targets all (!), thus including those who face a disadvantage, difficulty or disability. To be able to evaluate whether the goal and its seven targets are met by international programs and funding, the realities of schooling need to be transformed into lists and are thus incorporated into the bureaucratic logic of inter/national organisations and their accounting systems.

Lists comprise indicator-based data collections, which require certain models and concepts – for example of disability. Until today, however, only little data is available on persons with disabilities, because of two relevant aspects: First, persons with disabilities were and still are overwhelmingly marginalised and neglected at the societal and policy level all over the globe, which however started to change in the wake of the UN-Convention on the Rights of Persons with Disabilities. Secondly, what actually counts as a disability is ultimately tied to the context itself. Accordingly, the UN Statistic Division states: Due to differences in the concepts and methods used to identify persons with disabilities, prevalence rates should not be compared across countries”. But how can we then compare the education of children with disabilities within the post-2015 inclusive development framework?

The paper “Towards indicators for a post-2015 education framework” elaborates on the possibilities and challenges “to globally track the targets (which) should ideally meet a range of standards that ensure technical strength, feasibility, frequency of reporting, cross-national comparability and availability over time”. The paper also refers to difficulties in assessing disability and thus does – at this stage – not contain related indicators. Accordingly, the currently discussed indicators do not allow to assess the inclusiveness of education systems, because this would not only require to know how many children with a disability have access to, are in and complete schooling, but also which children do have an impairment or disability. It seems as if this circumstance constitutes a deadlock to the bureaucratic logic itself – the need of objective data on disability vs. the ultimate context-dependency of disability concepts and data.

Nonetheless, global monitoring requires global indicators based on concepts that then become global as well. At this point, Rottenburg`s work on “Far-fetched Facts” gives inspiring insights into the “Secret of Lists” and their ultimate consequences:

“A list is a record of things or abstract statements that have been removed from their context and written down one after another as facts. The classification system and selection principle according to which the facts in a list are chosen is not included in the list itself. (…) These observations seem trivial at first glance. This is because the classification and selection work that precedes every list has successfully been rendered invisible. Using the language of Mary Douglas, the classification system that the list is based on has become so well institutionalized that it is erroneously viewed as being a characteristic of the thing itself.” (p.137).

 Against this background, I argue that indicator-based lists and surveys not only bring out and solidify disability, but transform disability into a necessary and inescapable attribution. The attempt to make societies more inclusive and in which disability becomes less of a barrier requires to emphasise disability even more. Thus, the question remains whether this attribution might lead to more visibility, emancipation and also more resources or whether it instead increases stigmatization. This paradox needs to be carefully examined in each context, project and survey – as each of it creates disability.

The UIS global consultation runs until 30 January 2015.

Can Europe Get Its Act Together to Influence the Post-2015 Agenda?

This guest post by Sophie Hermans first appeared on passblue.

BONN — As the open working group on the new sustainable development goals is nearing its last session in mid-July, the European Commission adopted a communicationon June 2, outlining Europe’s priorities for the post-2015 development agenda. This work is part of the European Union’s effort to make a substantive contribution in shaping the new goals, an endeavor that may not get too far. Differences of opinion among European nations and disagreements over priorities or even what should be included are already getting in the way of a strong unified position.

The European Union is the world’s largest donor to international development cooperation. It is also the single-largest financial contributor to the UN as a bloc, providing 35 percent of the regular budget and half of all voluntary contributions to UN funds and programs. Yet Europe struggles to turn its financial might into political leverage in multilateral forums.

As Simon Koppers, head of the United Nations Division at the German Ministry for Economic Cooperation and Development, said: “Generally, the EU punches below its weight. In terms of economic weight or ODA [official development assistance] or contributions to the UN, the EU should be more influential.”

The most recent communication and the documents preceding it focused on the post-2015 development agenda may be taken as a sign of Europe’s ambition to assert itself as a major player, not just a payer, in multilateral development. Titled “A Decent Life for All: From Vision to Collective Action,” the document follows up on a communication from February 2013 as well as a conclusion adopted by the Council of Ministers in June 2013, meant to contribute to Europe’s position in international negotiations. Which member states support this position and what role they will play in international negotiations is, however, far from clear.

Representing 28 countries as well as various institutions, the European Union often struggles to speak in one voice in multiparty negotiations. Typically, it strives to establish a joint position through coordination among member states. Development cooperation, environmental affairs and foreign policy (of which development is also an official part) are all policy areas in which the Union has additional legitimacy — and therefore urgency — in seeking a unified stance.

Finding common ground among 28 countries, however, is cumbersome. More than 1,300 coordination meetings take place every year — in New York alone. This makes the process lengthy and inflexible: the communication in June, for example, came out the same day as a list of proposed goals were published by the UN’s working group on the sustainable development goals. Europe’s communication may be too late to contribute meaningfully to a European position or to serve as a basis for negotiation but rather reflects and endorses negotiation processes that have already taken place.

Sophie Hermanns

This is not the first time the European Union acted too slowly in preparing for development conferences: it happened in Doha in 2008 and at the Busan forum in 2011 in Korea.

Joint positions are only worth as much as the support they receive from member states. Bypassing a collective European viewpoint may allow an individual country to pursue a more ambitious agenda than the lowest common denominator agreed on within the Union, enabling the country to act faster and more flexibly or to assert divergent interests.

Malta has already criticized the inclusion of reproductive rights among the priorities outlined in the June communication. Ireland, Poland and Spain, all members with restrictions on abortion, might feel similarly slighted.

Once a unified standpoint is reached, how can Europe contribute to the sustainable development agenda? The EU holds observer status and even membership in several UN entities and can present common positions in the General Assembly. But the bulk of the important work on the post-2015 goals will likely come from its working group, a forum in which the European Union as a bloc is not represented.

More important, in the working group’s voting blocs, all European members share seats with non-EU states. France and Germany are paired with Switzerland; Britain and the Netherlands are doubled up with Australia; and Italy and Spain are coupled with Turkey. Their ability to find a common European position will be limited by their need to coordinate with the other members of their voting groups.

The European Union is also facing additional challenges speaking with one voice in international development. One specific challenge is financial: while the June communication restated the EU’s commitment to reach its official development assistance goal of 0.7 percent by 2015, most members are far off track. Since the economic crisis, Spain’s contributions, for example, have dwindled from 0.46 percent to 0.17 percent of gross national income. In light of lasting economic crises and austerity programs, this situation is unlikely to change soon for many countries. Similarly, the Union’s budget for 2014-2020 does not provide for any increases in its development cooperation programs.

The European Union must also deal with the rise of euroskepticism and the Ukrainian conflict along its eastern border. These issues are most likely to make Europe more inward looking and less focused on its role as a global actor. The far-right parties — which proved their popularity in the EU elections in May — are critical of a strong foreign policy infringing on member states’ sovereignty, which might further aggravate European Union coordination in multilateral negotiations.

Fragmentation is one of the most common criticisms lobbed against the UN. It limits the effectiveness of the organization, the argument goes, particularly in development work. The European Union could ideally overcome some of the fragmentation, at least in development agendas, if its members worked together. The months ahead will show whether this potential can be realized.

Post-2015: Sicherheit, Frieden und Entwicklung gehören zusammen

von Heiner Janus und Gerrit Kurtz

Rhetorisch sind sich alle einig: Sicherheit, Frieden und Entwicklung gehören zusammen. Die Erfahrung mit den Millenniumsentwicklungszielen (MDGs) unterstreicht dies. Länder, die von Konflikten, Gewalt und politischer Instabilität betroffen sind, sind am weitesten davon entfernt, die MDGs zu erreichen. Laut Weltbank leben zwei Drittel der ärmsten Menschen der Welt und 60 % der Unterernährten in Regionen mit bewaffneten Konflikten. Aktuelle Trends deuten an, dass extreme Armut zunehmend in fragilen Staaten konzentriert sein wird. In der internationalen Diskussion legen daher praktisch alle Hintergrundstudien zur Post-2015-Agenda einen besonderen Fokus auf Frieden und Sicherheit – und auch die Generalversammlung der Vereinten Nationen (VN) wird das Thema diese Woche diskutieren. Im Rahmen seiner außenpolitischen Neuausrichtung sollte Deutschland eine führende Rolle bei diesem Thema einnehmen.

Politische Hürden

 Eine Reihe von politischen Hürden verhindert jedoch eine stärkere Verknüpfung von Entwicklungsthemen mit Frieden und Sicherheit. Die Verknüpfung klingt für viele Schwellen- und Entwicklungsländer wie eine Übernahme der Entwicklungsagenda für sicherheitspolitische Ziele. Wenn zukünftig auch Armut, mangelnde Rechtsstaatlichkeit und eine fehlende soziale Grundabsicherung Teil der Sicherheitsagenda werden, können neue Begründungen für militärische Interventionen der internationalen Gemeinschaft in diese Staaten geschaffen werden. In den vergangenen 15 Jahren hat sich zum Beispiel der VN-Sicherheitsrat zunehmend mit Aids, Klimaschutz und Drogenhandel aus einer Sicherheitsperspektive befasst. Nicht zuletzt wegen seiner Möglichkeit, notfalls gegen Regierungen Zwangsmaßnahmen zu erlassen, lehnen Entwicklungsländer aus der Gruppe der G77 Staaten eine größere Rolle des Sicherheitsrats ab.

 Andere Staaten wiederum fürchten, die Konzentration von Entwicklungsgeldern auf fragile Staaten. Dies deutet sich zwar noch nicht an, doch wären insbesondere arme, konfliktfreie Länder von einer solchen Umverteilung von Entwicklungsgeldern betroffen.

Potentielle Kompromisse

In der Post-2015-Debatte muss deswegen eine Balance zwischen einer Vernachlässigung armutsrelevanter Sicherheitsthemen und der unnötigen Politisierung der Entwicklungsagenda gefunden werden. Dabei kommt es insbesondere darauf an, die beschriebenen politischen Hindernisse frühzeitig zu diskutieren.

 Hierfür ist eine klare Strategie Voraussetzung. Im Zuge der Post-2015-Agenda sollte die Stärkung der institutionellen Grundlagen für eine friedliche Gesellschaft im Zentrum stehen. International wurden dafür Prinzipien identifiziert, die für die gesellschaftliche Widerstandsfähigkeit gegenüber Aufständen und bewaffneten Konflikten zentral sind: Rechenschaftspflicht staatlicher Institutionen, fair und effektiv funktionierende Gerichte, Verwaltungen und Sicherheitsapparate, Arbeitschancen sowie ein Mindestmaß an Partizipationsmöglichkeiten. Diese Prinzipien wurden im New Deal for Engagement in Fragile States 2011 von einer Gruppe aus 44 Staaten einvernehmlich verfasst. Da ein gewisses Ausmaß an Fragilität, d. h. der mangelnden Fähigkeit des Staates, Politik zentral und notfalls mit Zwangsmaßnahmen durchzusetzen, global und historisch die Regel und nicht der Ausnahmefall ist, sollte bei der Zielformulierung Pragmatismus walten. Die internationale Gemeinschaft ist nun aufgefordert, diese allgemeinen Prinzipien in konkrete Ziele der Post-2015-Agenda zu übersetzen.

 Die Festlegung konkreter Ziele kann auch politische Kompromisse zwischen den VN-Mitgliedsstaaten befördern. Das Ziel, gewaltsame Todesfälle pro 100.000 Einwohner zu reduzieren, ist ein Beispiel dafür. Durch solch ein auf internationaler Ebene gesetztes Ziel wird Vergleichbarkeit zwischen Staaten geschaffen, ohne die Souveränität einzelner Staaten zu verletzten. Zwar wären Regierungen nicht direkt „haftbar“ für die Zielerreichung, allerdings hätten Bürger und zivilgesellschaftliche Organisationen ein weiteres starkes Argument, um mehr Engagement von einzelnen Regierungen zu fordern.

Neue Allianzen

Deutschland sollte eine führende Rolle in dieser Diskussion übernehmen und sich für möglichst konkrete Ziele einsetzen. Ein 13-Punkte-Plan der Bundesregierung zur Post-2015-Agenda ist ein guter erster Schritt und enthält klare Ziele zur Förderung stabiler und friedlicher Gesellschaften. Nun geht es darum, Partner für die Verankerung dieser Ideen in der Post-2015-Agenda zu finden.

Als ein Land, das zivile Krisenprävention stets im Mund führt und gerade eine „neue Verantwortung“ in seiner Außenpolitik zeigen will, hat die deutsche Regierung mehr Glaubwürdigkeit gegenüber Entwicklungs- und Schwellenländern als die USA oder Frankreich. Mit der Initiative der g7+ Staaten, einer Gruppe von 18 fragilen Staaten, und der gemeinsamenPosition der Afrikanischen Union bestehen bereits die Grundlagen für neue Allianzen.

Es ist nun an Deutschland, diese Staaten aktiv zu unterstützen und sich zu der Idee der Eigenverantwortlichkeit der Partnerländer sowie einer konfliktsensiblen Entwicklungszusammenarbeit zu bekennen. Die Debatte diese Woche in New York stellt eine gute Gelegenheit dafür dar.

Dieser Beitrag erschien zuerst als „Aktuelle Kolumne“ des Deutschen Instituts für Entwicklungspolitik. Das pdf kann in Deutsch und English dort heruntergeladen werden.

From EFA to EQuEL – About the Road Towards a Universal Education Agenda

In 2015, the Milllennium Development Goals (MDGs) as well as the Education for All (EFA) framework will expire. The EFA goal of ensuring universal primary education – as one of six goals which range from expanding early childcare and education to improving adult literacy – found way into the MDGs. This elicits the overlapping scope of both frameworks.  Unfortunately, the UN will reach these two major milestones of its development efforts while none of them is fully achieved. What lessons can be drawn and what visions can be developed? And what comes next? To answer these questions, the UN facilitates a global conversation embracing regional and national as well as eleven global thematic consultations (on health, education, energy, water – to just name a few) to develop a post-2015 development agenda.

A vision for post-2015 education efforts was developed at the Global Thematic Consultation on Education, held in Dakar, Senegal in March 2013. There, representatives from the Arab World, Africa, Latin America and the Caribbean as well as Asia and the Pacific took a clear stance for a rights-based, inclusive, sustainable, clearly defined, holistic, balanced, and universal education agenda. Hence, the concept of  ‘Equitable, Quality Education and Lifelong Learning for All’ (EQuEL) was coined. In November 2013, the UNESCO General Conference reaffirmed this goal and its universal relevance which should “mobilize all countries, regardless of their development status” (UNESCO 37C/56).

This post is a critical comment on certain tendencies within this process by analysing the Regional Thematic Consultation on Edcuation with so-called Group I countries (Western European and North American states) concept note, which took place in December 2013 in Paris. Two aspects are central: the enhancement of an aid-perspective and the need for a broader consideration of inclusiveness as a challenge for all (!) education systems.

Accordingly, the „Group I“ concept paper includes the question Why is the post-2015 education agenda relevant to Western Europe and North America?” This seems to reveal some need to establish a not so obvious link between the EFA framework and this geographical region. Accordingly, the Regional Consultation`s concept note states: “The meeting will discuss challenges and requirements of education for the future among Group I countries; debate on how these could be reflected in the post-2015 education agenda based on future policy priorities from a regional perspective and reflect on their implications for the post-2015 education agenda from an aid perspective.” So, “Group I“ countries take to a large extent the role of donors solely. For me an aid-perspective is too narrow and reveals some inherent exclusionary tendencies. Conversely, the assertion that “new requirements in education as well as emerging trends and broader socioeconomic development trends and challenges (…) affect developed and developing countries alike” further manifests a distinctive hierarchy between education systems.

Although the concept paper detects deficits for “Group I“ countries in the context of PISA results and the non-neglectable impact of the pupils‘ socio-economic background on their performance and skills, it has blind spots. The paper remains silent on educational provisions for children with special needs – a fundamental aspect of inclusiveness as anchored in the upcoming global agenda`s EQuEL-paradigm. Further, the non-recognition of children with special needs in standardized tests like PISA remains unconsidered. Keeping in mind that the overrepresentation of children from ethnic minorities and/or with poorer social backgrounds in special schools is a common pattern among many Western European countries, this indifference is at least astonishing and certainly deplorable.

Hence, if one expected outcome of this Regional Consultation is that information [is] made available on good practices in education policies and practices in Group I countries” than these should be shared also among Group I countries. This is certainly necessary against the background of huge differences in the development of inclusive school systems among European countries. By the way, what about good practices of “non-Group I countries”?

A truly universal EQuEL-education framework offers the unique chance to reconsider well established global hierarchies of donors and receivers and their respective education systems. Certainly, fundamental challenges lie ahead in countries of the Global South in order to achieve qualitative and accessible education, especially regarding the high number of out-of-school children. But when it comes to equity and inclusion, countries of the Global North have to seriously take up the challenge of inclusion as well.

Über die Zukunft der Bildung

Als Teil der Global Consultation on Education in the post-2015 Development Agenda fand im Dezember 2013 die regionale Konsultation der westeuropäischen und nordamerikanischen Staaten (Gruppe 1) in Paris statt. Über die Bedeutung und Ergebnisse dieses Treffens konnten wir mit Frau Reiplinger (BMZ) sprechen, die an diesem Treffen teilgenommen hat.

Was sind die zentralen Ergebnisse dieser regionalen Konsultation? Was ist das Spezifische an der Rolle der sogenannten „Group I countries“?

In Paris wurde eine Vielzahl wichtiger internationaler Bildungsthemen diskutiert, so die zentralen Leitthemen Qualität und Chancengerechtigkeit in der Bildung. Zentrale Ergebnisse waren aus Sicht des BMZ die Bekräftigung des Konsenses zur Bedeutung dieser Themen sowie die Einigung zum weiteren Vorgehen: Die UNESCO wird nun schnellstmöglich eine Roadmap vorlegen, die angibt, wann und wie konkrete Vorschläge für Unterziele sowie Indikatoren erarbeitet werden. Diese sollen Grundlage sein für die Diskussion der internationalen Gemeinschaft bei den nächsten Treffen, die sich mit der Ausgestaltung eines eventuellen Bildungsziels der künftigen globalen Entwicklungsagenda befassen. UNICEF wird die UNESCO bei dieser Aufgabe weiter unterstützen.

Die Rolle der UNESCO Regionalgruppe I ist in diesem Prozess eine doppelte: Einerseits gehören ihre Mitglieder zu den Geberländern, die die Erreichung von Entwicklungszielen finanziell und technisch unterstützen – fast alle der „klassischen“ Geberländer sind Mitglieder dieser Gruppe, so auch Deutschland. Gleichzeitig soll die neue Agenda universell anwendbar sein, also auch Bedeutung für die Geberstaaten haben. Wie dies konkret ausgestaltet wird, ist noch offen.

Equitable, Quality Education and Lifelong Learning for All” wurde im Rahmen der Konsultationen in Dakar (Senegal) im März 2013 formuliert – als aus Sicht der „Bildungs-Community“ wünschenswertes Ziel für eine zukünftige globale Entwicklungsagenda. Welche Chancen und Herausforderungen ergeben sich daraus für die deutsche und internationale Entwicklungszusammenarbeit?

Das bildungsbezogene Ziel der aktuellen Agenda fokussiert auf die Bereitstellung von Primarbildung für alle und ist damit wesentlich enger gefasst. Das hat in den vergangenen Jahren zwar zu einer beachtlichen Verbesserung der Einschulungsraten auf dieser Stufe geführt, jedoch sind andere Bereiche dafür vernachlässigt worden, wie z.B. der Aspekt der Qualität von Bildung, was sich heute an oft sehr schlechten Lernergebnissen in Entwicklungsländern zeigt. Der Vorschlag für eine neue Formulierung ist viel breiter gefasst und würde damit ein ganzheitliches Vorgehen, also den Blick auf das gesamte Bildungssystem, erlauben. Diesem Ansatz hat sich die deutsche Entwicklungszusammenarbeit im Übrigen bereits mit der BMZ-Bildungsstrategie „Zehn Ziele für mehr Bildung“ verschrieben. Gleichzeitig müssen wir uns noch stärker bemühen, benachteiligte Bevölkerungsgruppen in der Bildung zu erreichen.

Herausforderung eines so umfassenden Anspruchs in einer neuen Agenda wäre entsprechend mehr denn je eine enge Abstimmung und Koordinierung mit allen relevanten Partnern bezüglich der Bedarfe in den jeweiligen lokalen Kontexten und den Möglichkeiten zur Umsetzung.

Allerdings können wir zum jetzigen Zeitpunkt über ein mögliches zukünftiges Bildungsziel nur spekulieren: Die zukünftige Agenda für nachhaltige Entwicklung wird erst im Herbst 2015 verabschiedet werden – wie Bildung darin verankert sein wird, ist offen. Die Wichtigkeit von Bildung für Entwicklung wird aber allgemein anerkannt.

Im Jahr 2015 laufen sowohl das EFA-Programm als auch die MDGs aus. Sollten bildungsbezogene Ziele für die Zeit nach 2015 Teil einer umfassenden Entwicklungsagenda werden oder sollte es eine eigene Bildungsagenda geben?

Die von der UNESCO koordinierte „Education for All“ (EFA) Initiative aus dem Jahr 2000 ist eine umfassende Bildungsagenda mit sechs Zielen zu den zentralen Bereichen und Themen der Bildung – sie deckt damit wesentlich mehr ab als die bildungsbezogenen Ziele der Millennium Development Goals (MDGs). Sie wird von den 164 unterzeichnenden Staaten getragen und hat damit international weitreichenden Konsens und Sichtbarkeit. Deshalb konnte sie viel Bewegung in die internationale Bildungsförderung bringen – zum Beispiel wurde die wichtige Global Partnership for Education (GPE) im Rahmen von EFA gegründet.

Aus aktueller Perspektive müssen wir natürlich neu bewerten. Falls Bildung mit der oben genannten – oder einer ähnlichen – Formulierung in der zukünftigen Agenda verankert wird, wären die wichtigen Bildungsthemen breiter abgedeckt. Eine Doppelung bildungsrelevanter Agenden mit ähnlichen Inhalten aber könnte einer Bündelung von Kräften entgegenstehen.

Im Rahmen der letzten UNESCO Generalkonferenz im November 2013 wurde daher beschlossen, dass EFA zukünftig in eine übergreifende Agenda integriert sein soll, wobei die genaue Ausgestaltung offen ist. Diese Entscheidung ist aus unserer Sicht erst einmal gut nachvollziehbar und tragbar. Allerdings hängt die letztliche Beantwortung zentral davon ab, ob Bildung in der post-2015 Agenda für nachhaltige Entwicklung umfassend reflektiert sein wird.

Das Interview führte Julia Biermann.