von Hannah Birkenkötter und Franziska Knur
Wenn über die Friedensmission MONUSCO in der Demokratischen Republik Kongo gesprochen wird, dann steht dabei häufig die Interventionsbrigade im Mittelpunkt, die vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen damit beauftragt wurde, eine Rebellengruppe im Ostkongo zu neutralisieren. Dass militärische Maßnahmen auch jenseits der Notwehr bereits durch ein früheres Mandat abgedeckt waren, wird dabei häufig vergessen. Martin Kobler, Leiter der MONUSCO, rief Ende Februar in Berlin dazu auf, den Schutz der Zivilbevölkerung als zentrales Element der Friedenstruppen stärker in den Mittelpunkt zu rücken. Gleichzeitig maß er Erfolgen z.B. beim Straßenbau eine ähnliche Bedeutung beim Einsatz für Frieden und Stabilität zu.
A never ending story?
© UN Photo/Sylvain Liechti
Der Konflikt in der Demokratischen Republik Kongo ist einer der komplexesten Konflikte auf dem afrikanischen Kontinent. Seine Ursprünge reichen bis weit in das letzte Jahrhundert zurück und sind eng mit dem Konflikt im benachbarten Ruanda und dem Genozid von 1994 verbunden, in dessen unmittelbarer Folge über eine Million ethnischer Hutus in den Ostkongo flohen. Während der Konflikt um die Machtausübung zwischen 1996 und 2003 die gesamte Demokratische Republik Kongo betraf, sind es vor allem bewaffnete Auseinandersetzungen und Angriffe auf die Zivilbevölkerung im Ostkongo, die seit den 1990er Jahren nicht zur Ruhe kommen. Bis heute hat der Konflikt etwa 5-6 Millionen Opfer gefordert.
Seit 1999 sind die Vereinten Nationen im Einsatz in der Demokratischen Republik Kongo: die Mission de l’Organisation des Nations Unies pour la stabilisation en RD Congo, kurz MONUSCO, ist mit über 20.000 Blauhelmen und einem Jahresbudget von rund 1,4 Mrd. US-Dollar die größte UN-Blauhelmmission weltweit. Das Mandat wird jährlich erneuert, zuletzt im März 2013 durch die Resolution 2098. Es wird erwartet, dass der Sicherheitsrat in diesem Monat das Mandat der MONUSCO, das am 31. März 2014 ausläuft, um ein weiteres Jahr verlängert. Dann werden auch die jeweils mehr als 1000 entsandten Polizei- und Zivilkräfte der Mission weiter die Reform des kongolesischen Sicherheitssektors, die Aufklärung von Menschenrechtsverletzungen und die Verbesserung der humanitären Lage unterstützen.
Dass Blauhelmmissionen der Vereinten Nationen sowohl militärische als auch zivile Elemente aufweisen, ist eine wichtige Errungenschaft des UN-Peacekeepings, jedoch nicht erst seit der MONUSCO zu beobachten.
Der Griff der Blauhelme zu ihren Waffen
Für die militärische Komponente von UN-Friedenssicherungseinsätzen galt und gilt, dass gemäß der allgemein anerkannten Prinzipien der Friedenssicherung der Einsatz von Waffengewalt in zwei Fällen vorgesehen ist: Zum einen zur Selbstverteidigung, zum anderen zur Verteidigung des Mandats. Sogenannte „robuste“ Mandate, die den Blauhelmen ermöglichen, „alle notwendigen Maßnahmen“ zu ergreifen, um die Zivilbevölkerung zu schützen, sind keine Neuheit. Erstmalig tauchte diese Formulierung in einer Resolution des Sicherheitsrats im Jahre 1999 auf, als der Sicherheitsrat der Mission in Sierra Leone das Recht einräumte, alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um die Zivilbevölkerung zu schützen (Resolution 1270 (1999), Para. 14). Damit besteht grundsätzlich seit mehr als zehn Jahren die Möglichkeit, ein Mandat, das ausdrücklich die Zivilbevölkerung unter Schutz stellt, auch mit Waffengewalt zu verteidigen. Untätigkeit bei bewaffneten Übergriffen auf die Zivilbevölkerung ist bei UN-Friedenseinsätzen also kein Resultat eines unzureichenden Mandates, sondern eine (Fehl-)Entscheidung des befehlshabenden Blauhelmes vor Ort. Die Zeiten, in denen dem entsandten Truppenkontingent tatsächlich auf der Grundlage der Neutralität und dem Mandat zum Einsatz von Waffengewalt allein zu Selbstverteidigungszwecken die Hände gebunden waren – wie in Ruanda und Srebrenica – sind lange passé.
Eindeutiges Mandat, aber nie umgesetzt
Fraglich ist aber, ob dieser Wandel auf dem Papier je in den unter blauen Helmen geschützten Köpfen angekommen ist. Immer wieder greifen UN-Einheiten nicht ein, und beziehen sich in der Begründung ihrer Untätigkeit auf die alten Prinzipien zurück. Dieses eklatante Auseinanderklaffen von rechtlich Möglichem – und in vielen Situationen moralisch und rechtlich Gebotenem – und dem tatsächlich Durchgeführten scheint das eigentliche Dilemma zu sein.
Um das noch einmal in aller Deutlichkeit festzuhalten: Seit 2002 autorisieren die UN Standing Rules of Engagement in jedem Fall den Einsatz von Waffengewalt „to defend any civilian person who is in need of protection.“ Auch wenn kein ausdrückliches Protection-of-Civilians-Mandat (POC-Mandat) vorliegt, ist die Mission zum Eingreifen bei unmittelbar stattfindenden Angriffen auf die Zivilbevölkerung berechtigt. Dass unter einem POC-Mandat aber auch weit umfangreichere Maßnahmen möglich sind, wurde gerade im Rahmen der MONUSCO deutlich. Denn nach Ansicht des UN Generalsekretärs ist auch die Neutralisierung bewaffneter Gruppen legitimes Ziel militärischer Gewalt durch die Mission in der DR Kongo. Bereits seit 2005 führte die Vorgängermission der MONUSCO (MONUC) in Kooperation mit der kongolesischen Armee Militärschläge gegen bewaffnete Gruppen aus, bei denen auch Rebellen getötet wurden. Notiz genommen von solchen Einsätzen wurde wenig.
In den Vordergrund dagegen rückten Unklarheiten, wann und vor allem in welchem Umfang der Einsatz von militärischer Gewalt durch Blauhelme überhaupt erlaubt sei. Selbst die Befehlshabenden vor Ort sind sich des Spannungsfeldes zwischen den weit reichenden Aufgaben der Mission, den Kapitel-VII-Kompetenzen des Sicherheitsrates und der Souveränität des kongolesischen Staates bewusst. Im Ergebnis zeichnet sich der Einsatz von Blauhelmen zum Schutz von Zivilisten oft durch äußerste Zurückhaltung aus und die Unklarheit über das Mandat ist in der Vergangenheit sogar in vollständiger Untätigkeit resultiert. Trotz ausdrücklichem PoC-Mandat und der Autorisierung der MONUC/MONUSCO nach Kapitel VII SVN hat sich eine einheitliche Auffassung des Mandates im Hinblick auf Zivilisten- und Menschenrechtsschutz bisher nicht durchsetzten können.
Das Mandat der Resolution 2098: eine Revolution?
Diese Unklarheiten konnten mit dem Mandat der Interventionsbrigade nun erst gar nicht entstehen: Mit der Resolution 2098 rief der Sicherheitsrat eine im Ostkongo stationierte Interventionsbrigade ins Leben (Para. 9). Die ca. 3000 zusätzlichen tansanischen, südafrikanischen und malawischen Soldaten haben den Auftrag, die Ausweitung bewaffneter Gruppen zu verhindern, diese Gruppen zu neutralisieren und zu entwaffnen, um so eine Stabilisierung des Ostkongo zu ermöglichen (Para. 11 (b)). Und laut Kobler hat dieses klare Mandat in Kombination mit der guten Ausstattung der Brigade zu Erfolgen geführt: In mehreren Regionen konnte die Rebellengruppe M23 niedergeschlagen und sogenannte „Inseln der Stabilität“ geschaffen werden.
Dennoch: Das neue Mandat der Interventionsbrigade geht nur in wenigen Einzelheiten über das hinaus, was die MONUSCO auch schon vorher vermocht hätte und in Einzelfällen auch schon umgesetzt hat. Für die neue Dynamik sorgen rechtlich gesehen nicht neue Kompetenzen, sondern vielmehr der griffige Titel und die politische Einigkeit im Sicherheitsrat und unter den truppenstellenden Staaten, ernsthaft und offensiv militärische Fähigkeit praktisch einzusetzen, um für Sicherheit und Stabilität im Ostkongo zu sorgen.
Mentalitätswandel nötig
Die Interventionsbrigade hat gezeigt, dass die UN in der Lage sind, einen offensiven Einsatz zu führen und auch militärische Erfolge zu erzielen. Nur: Das, was hier unter dem neuen Namen vollbracht wurde, liegt eben auch (zumindest rechtlich, nicht zwangsläufig auch praktisch und der Ausstattung nach zu urteilen) in der Kompetenz aller anderen UN-Einheiten in der DR Kongo. Insofern sollte man das Konzept der Interventionsbrigaden vielleicht tatsächlich „ganz schnell vergessen“ (Kobler). Es muss vielmehr um einen Mentalitätswandel der „einfachen“ Blauhelme gehen, ein robustes Mandat auch entsprechend umzusetzen. Und ein solcher Mentalitätswandel hat begonnen, wie Kobler berichtete.
Dabei geht es nicht nur um die einzelnen Einsatztruppen vor Ort, sondern vor allem auch um die Truppensteller-Staaten. Deren Interesse ist in erster Linie die Unversehrtheit ihrer Soldaten, und das wurde auch lange Zeit so hingenommen. Martin Kobler hat dagegen begonnen, Rücksprache mit den Entsendestaaten zu halten und sich die Zusicherung einzuholen, dass man das Zivilschutz-Mandat dann auch umzusetzen bereit sei. In Koblers eigenen Worten:
“Our position is clear: we are not in the DRC to react but to act, we are not there to deter but to prevent, and we do not only keep the peace, we must make peace a long term reality!”
Wenn er damit auch abseits der Interventionsbrigade Erfolg hat, besteht tatsächlich Anlass zur Hoffnung. Dann könnten die UN-Blauhelme in der DR Kongo bald ihrem Auftrag zum Schutz der Zivilbevölkerung und zur Durchsetzung eines flächendeckenden stabilen Friedens umfassend und erfolgreicher als zuvor nachkommen.
Notwendigkeit des zivilen Aufbaus
Überschattet von der Diskussion um das Mandat der MONUSCO und die Arbeit der Interventionsbrigade geht ein nachgelagerter, zur Begründung nachhaltigen Friedens allerdings in seiner Bedeutung nicht zu unterschätzender Aspekt verloren: der zivile Wiederaufbau. Denn militärischer Erfolg führt nicht zwangsläufig zur Befriedung. Es fehlt im Ostkongo an einfachster Infrastruktur, etwa an Straßen, die Polizisten jedoch wiederum dringend benötigen, sollen sie ein von Rebellen befreites Gebiet kontrollieren. Ebenso hapert es oft an den Mitteln, um Aufbaumaßnahmen bis zum Ende durchzuführen. Ein Beispiel sind die sogenannten DDR-Maßnahmen (Disarmament, Demobilization, Reintegration): Zur Zeit befinden sich etwa 6000 Ex-Kombattanten, die freiwillig ihre Waffen aufgegeben haben, in Lagern; Reintegration kann aufgrund unzureichender Mittel aber nicht in vollem Umfang stattfinden. Der Mangel an Perspektiven führt dann zurück in einen neuen Gewaltzyklus. Hier, so Kobler, müsse internationale Hilfe jetzt ansetzen.
Kobler will Goma, die größte Stadt in Nord-Kivu im Ostkongo am Ufer des Sees Kivu, in einen wirtschaftlichen Umschlagplatz verwandeln, der Flughafen soll ausgebaut und die Straßeninfrastruktur verbessert werden als Basis für ein Umfeld, in dem Handel und wirtschaftliche Zusammenarbeit gedeihen können. Davon profitiert die lokale Bevölkerung und die gesamte Region.
Zum zivilen Wiederaufbau gehören aber ebenso einige Leuchtturmprojekte, bei denen zum Beispiel ausgewählte Minen unter transparente Verwaltung gestellt werden. Das große Vorkommen vieler wertvoller Erze ist immer wieder ein entscheidender Faktor für die Aufrechterhaltung der Instabilität und Gewalt im Ostkongo. Hier also mit internationaler Unterstützung anzusetzen, ist ein wichtiger Schritt in Richtung nachhaltiger Friedenskonsolidierung.
Um für eine stärkere Unterstützung vor allem des zivilen Aufbaus zu werben, auch dafür war Martin Kobler im Februar in Berlin. Es bleibt zu hoffen, dass ein solches Engagement auch von Seiten Deutschlands erfolgt. Denn nur, wenn beide Komponenten – militärische Schlagkraft und Prävention durch zivilen Aufbau – Hand in Hand weiterentwickelt werden, hat die Demokratische Republik Kongo eine echte Chance auf Frieden.
Junge UN-Forschung 