Bewirken die VN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte eine stärkere Einheitlichkeit der menschenrechtsbezogenen Regeln für transnationale Unternehmen?

Nächster Teil unserer Serie zum 4. UN-Forschungskolloquium.

von Thurid Bahr

Wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Professur für Internationale Organisationen und Politikfelder der Unversität Potsdam

Die Regulierung transnationaler Unternehmen (TNUs) über Ländergrenzen hinweg steht seit den 1960er Jahren auf der Agenda internationaler Organisationen (Ronit 2011). In der Vergangenheit wurde zumeist über die Vereinten Nationen (VN) versucht, TNUs zu regulieren. Bis vor kurzem waren diese Versuche jedoch nicht von Erfolg gekrönt. Sogar eine rechtlich nicht verpflichtende Erklärung schien unerreichbar. Gute Nachrichten aus der Unternehmenswelt waren gleichermaßen selten. Als beispielhaft für die Kritik an TNUs gelten die in den 1990er Jahren aufgekommenen Vorwürfe, Shell würde angesichts von Menschrechtsverletzungen in Nigeria schweigen, oder dass Nike von Kinderarbeit in seinen Zuliefererketten profitiere.

Bis heute sind die internationalen Regeln für Unternehmen eher bruchstückhaft denn flächendeckend. Die jüngste Regulierungsinitiative, das VN-Rahmenkonzept und die dazugehörigen Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte, stehen beispielhaft für die Grenzen der Steuerungsmöglichkeiten von Global Governance im Allgemeinen und der Regulierung von TNUs im Besonderen. Sie stellen einen Versuch dar, negative Auswirkungen unternehmerischer Tätigkeit auf die Achtung der Menschenrechte anzugehen.

Die OECD-Leitlinien für multinationale Unternehmen und die Safeguard Policies/Sustainability Framework der Internationale Finance Corporation sind zwei Beispiele für den Versuch der Regulierung von TNUs durch internationale Organisationen. Seit den 1990er Jahren wird dieser Trend zunehmenden durch Formen der Regulierung mit TNUs ersetzt. Hier können verschiedene sog. „Multistakeholder Initiativen“ zwischen Staaten und nicht-staatlichen Akteuren (z.B. Unternehmen) genannt werden, beispielsweise die Äquatorprinzipien für Finanzinstitute, oder die freiwilligen Grundsätze zu Sicherheit und Menschenrechten (Voluntary Principles on Security and Human Rights).

2005 ernannte die damalige Menschenrechtskommission der VN einen Sonderbeauftragten des Generalsekretärs für Wirtschaft und Menschenrechte: John G. Ruggie, einen Professor der Harvard Universität. Sein Auftrag war zunächst, die jeweiligen Verantwortlichkeiten von Staaten und TNUs mit Blick auf Menschenrechte zu benennen und zu klären. Zudem veröffentlichte Ruggie ein Rahmenkonzept für Wirtschaft und Menschenrechte, sowie entsprechende Leitprinzipien zu seiner Umsetzung, welche 2011 vom VN-Menschenrechtsrat einstimmig angenommen wurden (Human Rights Council 2011).

Die staatliche Verantwortung zum Schutz vor Menschenrechtsverletzungen, auch jene, die durch Unternehmen verursacht wurden, wird durch das Menschenrechtsregime geregelt. Jedoch unterscheiden sich nationale Gesetzgebungen, die unternehmerische Tätigkeit in Bezug auf Menschenrechte regeln, stark voneinander. Überdies werden TNUs in der Regel nicht als Völkerrechtssubjekte angesehen, obwohl sich die Reichweite nationaler Gesetze meist auf das Territorium des gesetzgebenden Staates beschränkt. Zudem wird eine Sanktionierung der Menschenrechtsverletzungen durch TNUs bisher nicht über die Instrumentarien der internationalen Strafgerichtsbarkeit gewährleistet. So entstehen internationale Regulierungslücken (Ruggie 2014: 9).

Diese Lücken können internationale Organisationen nicht ohne weiteres ausfüllen, da ihnen das entsprechende Mandat fehlt, um für TNUs verbindliche Regeln zu setzen oder diese zu sanktionieren. Aus ähnlichen Gründen können Multistakeholder Initiativen dies eben so wenig leisten. Wo unterschiedliche Formen von Governance und unterschiedliche Rechtsgebiete (beispielsweise Außenhandelsförderung und Gesetzgebung zur Umsetzung internationaler Menschenrechtsverpflichtungen) in Widerspruch stehen, kommt es zu einer Fragmentierung des Governance Systems im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte. Daher ist das Hauptziel des VN Rahmenkonzepts und der Leitprinzipien, eine Konsistenz unterschiedlicher Regelwerke herbeizuführen. Sie zielen nicht darauf ab, rechtlich verbindliche Verpflichtungen für TNUs zu schaffen.

Das Rahmenkonzept und die Leitprinzipien versuchen, richtungsweisende Vorgaben für Staaten und Unternehmen, vor allem TNUs, zu machen. Welchen Einfluss haben sie auf inhaltliche Kohärenz im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte? Dieser Blogeintrag gibt ein Beispiel für die Untersuchung der Frage, ob das Rahmenkonzept und die Leitprinzipien existierende Regelungen eher zusammenbringen werden, oder weiter auseinanderbrechen lassen. Im Folgenden wird eine eigene empirische Untersuchung vorgestellt, die das Konzept des Fragmentierungsgrads als theoretisches Werkzeug nutzt, um diese Frage empirisch zu beantworten.

Drei Jahre nach der Zustimmung des Menschenrechtsrats zum Rahmenkonzept und den Leitprinzipien zeigt sich ein Trend zu weniger Fragmentierung des Governance Systems für Wirtschaft und Menschenrechte. Die in diesem Blogeintrag vorgestellte eigene empirische Untersuchung von vier Regulierungsinitiativen internationaler Organisationen und vier Multistakeholder Initiativen in den Zeiträumen 2003-2010 und 2011-2014 ergab, dass der Fragmentierungsgrad im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte nach der Verabschiedung der Leitprinzipien geringer war als vorher. Die Inhalte ehemals dissoziierter Policy-Dokumente und Multistakeholder Initiativen verweisen über die Zeit verstärkt auf das Rahmenwerk und die Leitprinzipien. Selbst einige Regulierungsinitiativen außerhalb des VN-Systems beziehen sich nun auf die beiden Dokumente als maßgebliche Standards.

Analysiert wurden die Inhalte der ILO-Erklärung über die Grundprinzipien und Rechte am Arbeitsplatz, die OECD-Leitlinien für multinationale Unternehmen, das IFC Safeguard Policies/Sustainability Framework, das Green Paper der EU zu Corporate Social Responsibility und seine Nachfolgerdokumente sowie auf Seiten der Multistakeholder Initiativen die Äquator Prinzipien, die freiwilligen Grundsätze zu Sicherheit und Menschenrechten, die Sustainability Reporting Guidelines der Global Reporting Initiative, und das Zertifizierungsschema SA8000 von Social Accountability International.

Die Untersuchung zeigt, dass 2014 alle Initiativen mit Ausnahme der ILO-Erklärung eine unternehmerische Verantwortung für die Achtung der Menschenrechte anerkennen, wohingegen dies während des ersten Untersuchungszeitraums nicht durchweg beobachtet werden konnte. Dies könnte ein Hinweis für eine stärker werdende Norm unternehmerischer Verantwortung sein. Indem die unterschiedlichen Akteure über gemeinsame Initiativen auf ein einheitliches Regelwerk verweisen können, so wird im vorliegenden Beitrag angenommen, verringert sich der Grad der Fragmentierung im Bereich Wirtschaft und Menschrechte. Ein Hinweis auf Konvergenz besteht also insofern, als die untersuchten Initiativen vermehrt auf eine einzelne Richtlinie verweisen und nicht nur die Verbindung zwischen den Akteuren, sondern auch die Verbindlichkeit erhöht wird. Beispielsweise verweisen die OECD-Leitlinien nach 2011 direkt auf die Leitprinzipien als eine autoritative Quelle zu Fragen rund um die unternehmerische Verantwortung für die Achtung der Menschrechte. Ihnen wurde im Rahmen einer Überarbeitung sogar ein gänzliches neues Kapitel zum Thema Menschenrechte hinzugefügt. Und auch Multistakeholder Initiativen wie die Äquator Prinzipien oder die Sustainability Reporting Guidelines der Global Reporting Initiative beziehen sich entweder sinngemäß oder wörtlich auf die Leitprinzipien.

Natürlich sind diese Ergebnisse mit Vorsicht zu genießen: dass ein geringerer Fragmentierungsgrad mit der Verabschiedung der Leitprinzipien zusammenfällt bedeutet nicht, dass letztere die Ursache für mehr Konvergenz ist. Die Ergebnisse machen jedoch weitere Forschung zu den Ursachen besonders spannend. Inzwischen erscheint die Schlussfolgerung zulässig, dass die menschenrechtsbezogenen Regeln für TNUs heute einheitlicher sind als noch vor zehn Jahren.

Human Rights Council 2011: A/HRC/Res/17/4 Human Rights and Transnational Corporations and Other Business Enterprises : Resolution / Adopted by the Human Rights Council, Geneva.

Ronit, Karsten 2011: Transnational Corporations and the Regulation of Business at the Global Level, in: Reinalda, Bob (Ed.): The Ashgate Research Companion to Non-State Actors, Farnham, 75-87.

Ruggie, John G. 2014: Global Governance and „New Governance Theory“: Lessons from Business and Human Rights, in: Global Governance 20, 5-17.

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Frischer Wind in der Klimapolitik durch Ban Ki Moons Sondergipfel?

Mit großem Aufwand wurde am 23. September 2014 im UN-Hauptquartier in New York ein Klimagipfel unter dem Titel „Catalyzing Action“ veranstaltet. Über 100 Staats- und Regierungschefs sowie Unternehmen und NGOs trafen sich abseits der üblichen Gipfelroutine, um neue Klimaziele zu formulieren. Durch die Verkündung ambitionierter Verpflichtungen wichtiger Akteure erwartet Ban Ki Moon, Bewegung in die festgefahrenen Verhandlungen über die Nachfolge zum Kyoto-Protokoll zu bringen. 2015 soll es in Paris soweit sein. Doch was kann ein Sondergipfel außerhalb der offiziellen Verhandlungen unter der Klimarahmenkonvention UNFCCC und dem Kyoto-Protokoll eigentlich erreichen? Da ein Problem unberücksichtigt blieb, das in der Rahmenkonvention festgeschrieben ist, war hier nicht allzu viel zu erwarten.

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UN Photo/Cia Pak

Angesprochen wurde eine breite Öffentlichkeit. Für den Gipfel wurde einiger Medienaufwand betrieben. So wurde beispielsweise der Schauspieler Leonardo DiCaprio kurz zuvor zum Friedensbotschafter mit Schwerpunkt Klimawandel ernannt. In seinem Redebeitrag zum Sondergipfel ermahnte er die Staats- und Regierungschefs: „if we do not act together, we will surely perish.“ Bei der World Meteorlogical Organization hat Ban Ki Moon fiktive Wetternachrichten für  den Sommer 2050 in Auftrag gegeben: Im deutschen Wetterbericht wütet über Ingolstadt eine Superzelle und bringt verheerende Unwetter mit sich. Burkina Faso erwartet Überflutungen infolge extremer Niederschläge. Aufgrund einer andauernden Hitzewelle zählt Tokyo im August 2050 mehr als 6.000 Hitzetote. Der Gipfel wurde zudem von globalen Protestmärschen der Zivilgesellschaft, dem People’s Climate March, begleitet. Allein in New York City gingen geschätzt 400.000 Menschen auf die Straße. Global gab es über 2.600 Protestaktionen in mehr als 160 Staaten an denen sich über 700.000 Menschen beteiligten. Die Verhandlungsträger waren sich des Drucks auf der Straße bewusst. Die Proteste wurden während des Gipfels mehrfach erwähnt.

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UN Photo/Mark Garten

Doch was war nun das Resultat des Sondergipfels? Viele Regierungschefs wiederholten lediglich bekannte Ziele. In einer Redezeit, die auf vier Minuten beschränkt war, lässt sich wohl auch nicht allzu viel unterbringen – kurze Zusammenfassungen stellt das International Institute for Sustainable Development zur Verfügung. Initiativen aus der Industrie werden ambivalent beurteilt. Das World Ressource Institut sieht in den wirtschaftlichen Initiativen wichtige Aufbruchssignale. Diese Unterstützung seitens der Wirtschaft würde den staatlichen Verhandlungsträgern Rückhalt geben, um entschieden zu handeln und ein globales Abkommen voranzubringen. Lili Fuhr von der Heinrich-Böll-Stiftung kritisiert jedoch, dass ein Teilabschluss der industriellen Landwirtschaft den Vorzug gegenüber kleinbäuerlichen Strukturen gibt. Fragwürdige Klimaeffekte würden dabei gegen die Ernährungssicherheit im globalen Süden ausgespielt. Hinter der Oil and Gas Climate Initiative verbergen sich Öl- und Gasgiganten, die zu den größten Emittenten weltweit gehören. Erneuerbare Energien kommen bei dieser Initiative nur am Rande vor, so Lili Fuhr.

Ob von dem Gipfel in New York ein positiver Effekt auf die Verhandlungen zum Nachfolgeabkommen des Kyoto-Protokolls, die 2015 in Paris zum Abschluss gebracht werden sollen, ausstrahlt, bleibt daher fraglich. Die jährlichen Gipfel, die vom Klimasekretariat UNFCCC ausgerichtet werden, scheitern regelmäßig an mangelnden Ambitionen der Mitgliedsstaaten. Schon auf dem Gipfel von Kopenhagen (2009) sollte ein verbindliches Nachfolgeabkommen beschlossen werden. Die Vertragsparteien waren aber so zerstritten, dass das Abschlussdokument lediglich zu Kenntnis genommen wurde. Ein für alle verbindliches Ziel zur Reduktion von klimaschädlichen Treibhausgasen gibt es seitdem nicht mehr. Die Staaten können sich freiwillig auf selbstgesteckte Ziele festlegen, die in einer Tabelle beim Klimasekretariat gesammelt werden.

Ein entscheidendes Problem der Klimaverhandlungen liegt in der besonderen Architektur der Klimarahmenkonvention von 1992 begründet. In dem Annex der Konvention werden die Vertragsstaaten in verschiedene Gruppen eingeteilt. Die Staaten aus dem Annex I sind 43 industrialisierte Länder der OECD und Staaten des ehemaligen Ostblocks, die sich zu verbindlichen Klimazielen verpflichtet haben. Eine Teilmenge dieser Staaten hat sich zudem bereit erklärt, schwache Staaten bei ihren Bemühungen, den Klimawandel zu bekämpfen, finanziell zu unterstützen. Dies sind hauptsächlich die reichen Staaten der OECD, die im Annex II gelistet sind. Der Rest der knapp 200 Vertragsstaaten (die so genannten Non Annex-Staaten) müssen sich keinen Verpflichtungen unterwerfen. Sie gelten als „Entwicklungsländer“ und können sich freiwillig Klimaziele setzen, wenn ihr Entwicklungsstand dies zulässt. Die Rahmenkonvention verfolgt damit einen Gerechtigkeitsgrundsatz, der die Verursacher, also die reichen Industrieländer stärker in die Verantwortung nimmt, als ökonomisch schwache Staaten, die historisch gesehen auch weniger Treibhausgase emittiert haben.

Die Vertragsparteien sollen auf der Grundlage der Gerechtigkeit und entsprechend ihren gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und ihren jeweiligen Fähigkeiten das Klimasystem zum Wohl heutiger und künftiger Generationen schützen. Folglich sollen die Vertragsparteien, die entwickelte Länder sind, bei der Bekämpfung der Klimaänderungen und ihrer nachteiligen Auswirkungen die Führung übernehmen. (UNFCCC, Art 3.1)

Aber was 1992 noch ein gerechter Schutz für wenig industrialisierte Staaten war, wirkt heute bei einigen Staaten wie ein Feigenblatt. Ökonomische Aufsteiger wie Brasilien, Indien oder Südafrika und auch der größte Treibhausgasemittent China befinden sich gemeinsam mit Madagaskar, Somalia oder Afghanistan in der Gruppe der Non Annex-Staaten, die keinerlei Verpflichtungen übernehmen müssen. Zwar kommunizieren einige der „Entwicklungsländer“ mehr oder weniger ambitionierte Klimaziele. Da diese letztlich unverbindlich sind, schrecken aber auch wichtige OECD-Staaten wie die USA, Kanada oder Australien davor zurück, sich in einem internationalen Abkommen festzulegen. Die industrialisierten Staaten haben zwar eine historische Verantwortung für den Klimawandel, sehen aber nicht ein, dass sich die Nachzügler nun aus der Verantwortung stehlen dürfen. Die Schwellen- und Entwicklungsländer fordern aber ihr Recht auf Entwicklung ein, was oft mit ungebremsten Treibhausgasemissionsrechten gleichgesetzt wird. Das Ergebnis ist eine Verhandlungsblockade, die nur aufzulösen ist, wenn die Einteilung der Staaten aus der Rahmenkonvention von 1992 aufgebrochen wird. Doch ein Sondergipfel in New York, der außerhalb der Vertragsstaatenkonferenzen stattfindet, kann hieran wahrscheinlich nur wenig ändern. Was bleibt, ist ein medial inszenierter Aufbruch, der Handlungsbereitschaft der Regierungschefs und der wirtschaftlichen Elite signalisieren mag. Was davon jedoch bei den Klimadiplomaten, die einen übervollen Verhandlungskalender und unübersichtlich komplexe Pakete zu managen haben, ankommt, steht in den Sternen geschrieben.