von Mariam El-Zein
Bis heute spielt das Prinzip der Common but Differentiated Responsibility (Die gemeinsame, aber unterschiedliche Verantwortung, CBDR) im Rahmen der internationalen Klimakonferenzen und der Post-2015-Verhandlungen eine bedeutende Rolle. Das CBDR-Prinzip gilt als Höhepunkt der Rio-Erklärung über Umwelt und Entwicklung (Rio Declaration on Environment and Development, Prinzip 7) der Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung (United Nations Conference on Environment and Development, UNCED), in der die damaligen Staaten ihre unterschiedliche Verantwortung anerkannt haben, Klimaschutzmaßnahmen im Hinblick auf das Ausmaß der von ihnen verursachten Erderwärmung einzuleiten. Neben der Rio-Erklärung wurde das Prinzip der CBDR im Rahmenübereinkommen der UN über Klimaänderungen (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) aus dem Jahr 1992 festgeschrieben, in der es um den Bestandteil der respective capabilities ergänzt worden ist (CBDR-RC, Art. 3.1) .
Der wesentliche Kernbestand der CBDR-RC besteht darin, dass Kosten und Lasten für den Klimaschutz zwischen den Staaten gemäß ihrer Entwicklung gerecht aufgeteilt werden (Martens 2014b). Bis jetzt ist die von der UNFCCC vorgenommene dichotome Unterscheidung zwischen Industriestaaten (Annex I countries) und Entwicklungsländern (non-Annex I countries) ein wesentliches Element der internationalen Klimakonferenzen, in der Erstere als Hauptverursacher der globalen Erderwärmung eine wesentliche Rolle in der Finanzierung und Ausgestaltung nachhaltiger Entwicklung spielen (Honkonen 2009: 260). Entwicklungsländer werden damit von Industriestaaten im Ausbau ihrer Infrastruktur sowie ihrer Energieversorgung unterstützt. Sie bemühen sich um Klimaschutz, jedoch steht ihre (wirtschaftliche und politische) Entwicklung und die damit einhergehende Armutsbekämpfung im Vordergrund (Dembowski 2015: 7; UN 1992).
Das bis heute bedeutendste Beispiel für die Umsetzung der CBDR-RC ist das im Jahr 1997 verfasste und rechtsverbindliche Kyoto-Protokoll, das im Zentrum der dritten UN-Klimakonferenz (COP 3) stand. Es übernimmt die zweigliedrige Differenzierung zwischen den Mitgliedstaaten der UNFCCC und legt verbindliche Zielwerte für die Reduzierung von Treibhausgasen für die Industriestaaten fest, wobei es keine Reduzierungsziele für non-Annex I-Staaten vorsieht (Rajamani 2000: 126). Mit dem Scheitern der Klimakonferenz in Kopenhagen 2009 (COP 15) einigten sich die Mitgliedstaaten auf der Klimakonferenz in Durban im Jahr 2011 (COP 17) auf eine zweite Verpflichtungsperiode des ursprünglich im Jahr 2012 auslaufenden Kyoto-Protokolls, das schließlich auf der Klimakonferenz in Doha (COP 18) bis zum Jahr 2020 verlängert worden ist. Dadurch stellt ein Nachfolgeabkommen nach wie vor einen Schwerpunkt in der internationalen Klimadiplomatie dar, das 2015 auf der 21. Klimakonferenz in Paris (COP 21) verabschiedet werden soll.
Damit aber auch weiterhin das Prinzip der CBRD-RC als ein Eckpfeiler internationaler Klimapolitik Bestand hat, muss die bisherige Unterscheidung in zwei Staatengruppen überdacht werden, da sie nicht mehr der aktuellen Entwicklung einzelner Staaten entspricht. Zudem ist festzustellen, dass die internationale Klimapolitik eine zunehmende Renationationalisierung erfährt, da einzelne Staaten sich vermehrt auf nationale Positionen zurückziehen. Dies macht ihre Entwicklung als Ganzes problematisch. Dabei kann langfristig nur eine gemeinsame, internationale Klimapolitik für Nachhaltigkeit bei der Senkung der Erdtemperatur um 2 Grad Celsius gegenüber dem Niveau vor Beginn der Industrialisierung sorgen. Dies ist das sogenannte „2-Grad-Ziel“.[1]
Aufgrund dieser Gegebenheiten wird das wesentliche Problem der internationalen Klimadiplomatie deutlich: es besteht darin, dass sowohl Industriestaaten als auch Entwicklungs- und Schwellenländer weitestgehend versuchen, sich nicht auf international verbindliche Klimaverpflichtungen einzulassen. Hiermit verbunden ist zugleich die Befürchtung, dass bei wirksamen Klimaschutzbemühungen eines Staates andere Länder als „Trittbrettfahrer“ hiervon profitieren könnten, ohne für sich selbst Maßnahmen wirksam einzuleiten (Dembowski 2015: 7). Zudem waren die letzten Klimakonferenzen seit Kopenhagen davon gekennzeichnet, dass Entwicklungs- und Schwellenländer (z.B. Gruppe China/G77-Staaten) die bisherige zweigliedrige Differenzierung der zwei Staatengruppen − und damit das CBDR-RC-Prinzip − weitestgehend unverändert beibehalten wollten, während Industrieländer eine Reformierung einforderten (Martens 2014a: 5). Beispielsweise beriefen sich China und Indien auf ihren Status als „Entwicklungsland“ innerhalb des Klimaregimes, wonach Klimaschutz nicht zu Lasten ihrer eigenen Entwicklung gehen dürfte. Schließlich machten sie Industriestaaten für die Erderwärmung verantwortlich, die ihre historische Verantwortung bei der Eindämmung von Treibhausgasemissionen tragen müssten.
Die Klimakonferenz in Paris wird also davon bestimmt sein, nach welchen Kriterien einzelnen Staatengruppen Rechte und Pflichten zur Vermeidung eines weiteren Fortschreitens des Klimawandels zugewiesen werden können. Hierbei wird es unvermeidlich sein, die steigende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit von Schwellenländern wie China und Indien sowie ihre hiermit verbundene erhöhte Freisetzung von Treibhausgasen zu berücksichtigen und damit die bisherige Differenzierung zwischen Annex I– und non-Annex-I-Staaten aufzugeben (Martens 2014a: 15, Abb. 1). Ein erster Schritt hin zu einer Reformierung des Klimaregimes – und somit für ein erweitertes Verständnis einer geteilten Verantwortung − erfolgte durch die Gründung der Ad-Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action (ADP, 2011), die auf der Klimakonferenz in Durban (2011) gegründet worden ist und anstrebt, bis zur Klimakonferenz im Jahr 2015 ein Protokoll, ein anderes rechtliches Instrument oder ein vereinbartes Ergebnis mit Rechtswirkung auszuarbeiten, das für alle Parteien in der Konvention gültig sein und auf der Klimavertragskonferenz in Paris für einen Klimavertrag verabschiedet sowie 2020 in Kraft treten soll (UN-Dok. FCCC/ CP/2011/9/Add.1).[2]
Allerdings schwächte die von der ADP auf der Klimakonferenz in Warschau (COP 19) beschlossene Entscheidung „Further advancing the Durban Platform“ im Jahr 2013 dieses Ziel, eine für alle Staaten gerechte Lastenverteilung für den Klimaschutz aufzustellen. Es ist lediglich die Rede von „beabsichtigten national bestimmten Beiträgen“ („intended nationally determined contributions“), die auf sogenannte „bottom-up-Verpflichtungen“ hindeuten, wonach Staaten ihre Klimaschutzmaßnamen an ihren nationalen Gegebenheiten orientieren, sodass sie sich nicht auf den erforderlichen Bedarf von globalen Emissionsreduktionen stützen müssen (Fuhr et. al. 2013; UN-Dok. FCCC/CP/2013/10/Add.1, 2.b). Entsprechend ist der gewählte Titel der ADP-Entscheidung eher irreführend, da nicht das Mandat von Durban vorangetrieben, sondern „entkräftet“ wird (Fuhr et al. 2013). Dies erschwert die Absicht, eine neue geteilte Verantwortung auszuarbeiten, die für alle Staaten Pflichten vorsieht und erstmals neben Industriestaaten Schwellenländer mit einer erhöhten wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und Emissionsausschüttung berücksichtigt, die sich neben einer Reduzierung ihrer Emissionen schrittweise an der Finanzierung einer nachhaltigen Entwicklung beteiligen sollen.
Es ist mit aller Wahrscheinlichkeit zu erwarten, dass es auf der Klimakonferenz in Paris nicht zu einem Klimavertrag kommen wird, der einen „top-down“-Ansatz vorsieht – das heißt konkrete Regeln für einen Klimaschutz, der für alle Mitgliedstaaten rechtsverbindlich ist. Vielmehr ist mit einer Lösung zwischen „top-down“ und „bottom-up“ zu rechnen, wobei Letztere eher einen Schwerpunkt des Klimaabkommens bilden wird (Klingenfield 2015: 160; Weischer/Kreft 2014: 102). Demnach wird der nationale Kontext von besonderer Bedeutung sein, der an die Klimaschutzversprechen der einzelnen Staaten gekoppelt sein und daher im zukünftigen Klimaabkommen einen wesentlichen Abschnitt bilden könnte (Weischer/Kreft 2014: 102). Im rechtlich verbindlichen Abschnitt des Abkommens könnten dann schwache Regeln für das Messen, Berichten und Verifizieren der Umsetzungsschritte festgelegt werden (Loster/Bals 2015: 11). Dieses mögliche Szenario kann dahingehend bestätigt werden, dass sich seit der Klimakonferenz in Kopenhagen zunehmend Mitgliedstaaten innerhalb der UNFCCC durchgesetzt haben, die gegen eine strenge Verbindlichkeit beim Klimaschutz und entsprechend eine Schwächerung supranationaler Institutionen in diesem Bereich bevorzugen (Klingenfield 2015: 160). Es kann also von einer Art Renationalisierung der Klimapolitik gesprochen werden, in der internationale Verhandlungen zu einem Koordinationsforum für unabhängige klimapolitische Ziele und deren Umsetzung werden (Klingenfield 2015: 160). Diese Renationalisierung zeigt sich bereits darin, dass Staaten eigene Klimaziele definieren. Auch die in der Mehrzahl der Klimaverhandlungen einem Klimaschutz eher abwertend gegenüberstehenden großen Emittenten China, USA und Indien haben bereits in der UNFCCC eine Reduzierung ihrer Treibhausgase angekündigt. Diese werden jedoch für eine effektive Reduzierung an Treibausgasen nicht ausreichen, um das „2-Grad-Ziel“ zu erreichen (Weischer/Kreft 2014: 104).
Dennoch können in diesem Fall Zeitpläne für Klimaschutzmaßnahmen auschlaggebend sein, die an den jeweiligen nationalen Kontext der Mitgliedstaaten angepasst werden müssten (Weischer/Kreft 2014: 104). Von Vorteil wäre, wenn in diesen Zeitplänen das jeweilige Emissionsbudget der Staaten berücksichtigt würde, also wie viel an Emissionen einzelne Staaten noch verbrauchen dürfen, um das „2-Grad-Ziel“ tatsächlich zu erreichen (Weischer/Kreft 2014: 104). Hier könnten Industriestaaten ihre historische Verantwortung nicht nur durch Senken ihrer CO2-Emissionen tragen, sondern dieser durch stärkere finanzielle Zusagen gerecht werden. Hierfür kann der im Jahr 2010 in Cancún (COP 16) eingerichtete Green Climate Fund auschlaggebend werden, der eine zentrale Koordinierungsrolle im Klimaschutz darstellen kann, wobei seine finanzielle Höhe auch von konkreten Umsetzungen an Klimamaßnahmen seitens der Entwicklungsländer abhängig ist und sein wird (Klingenfield 2015: 158, UN-Dok. FCCC/CP/2010/7/Add.1).[3] Dies wird sich jedoch als schwierig erweisen, da entwickelte Länder ihren Anteil an Emissionen bereits verbraucht haben. Daher ist eine Lösung notwenig, die sich beispielsweise am Pro-Kopf-Einkommen der Staaten orientiert und größere Spielräume für Industriestaaten ermöglicht, um einen Konsens innerhalb des Klimaregimes zu errreichen.
Daneben müssen Anreize für die Vertragsparteien geschaffen werden, Klimaschutz zu betreiben. Dies gilt insbesondere für Entwicklungs- und Schwellenländer, die − wie Indien − erheblich vom Anstieg der globalen Erdtemperatur betroffen sein werden. Dementsprechend müssen sich Letztere von einem Wachstum verabschieden, das durch fossile Brennstoffe gefördert wird, da sie andernfalls mit schweren Umwelt- und Gesellschaftskrisen konfrontiert sein werden, die ihre bisherigen Fortschritte infrage stellen können (Klingenfield 2015: 155-156).
In der UNFCCC steht zum einen die gemeinsame Verantwortung im Fokus, der globalen Erderwärmung entgegenzutreten und Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel zu entwickeln. Zum anderen bildet die geteilte Verantwortung einen Schwerpunkt des Klimaregimes, die für die Klimaverhandlung in Paris von wesentlicher Bedeutung sein wird und im Hinblick auf ihre Einteilung in die zwei Staatengruppen „Industriestaaten“ und „Entwicklungsländer“ nicht mehr zeitgemäß ist. Daher wird es für die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Arbeiten der ADP darum gehen, ein erweitertes Verständnis der geteilten Verantwortung auszuarbeiten und zu beschließen, das nach relativer Leistungsfähigkeit zwischen Staaten differenziert und damit Spielraum schafft, Schwellenländer verstärkt an Klimaschutzmaßnahmen zu beteiligen (Klingenfield 2015: 156). Dies ist im Hinblick auf das „2-Grad-Ziel“, das in den kommenden Jahrzehnten von großer Relevanz sein wird, von Bedeutung, da bereits das Jahr 2014 als das global wärmste Jahr seit Beginn der Wetteraufzeichnungen im Jahr 1880 gilt und 9 der 10 wärmsten Jahre seit Beginn dieser Auszeichnungen im 21. Jahrhundert registriert werden konnten (IPCC 2014 ; Klingenfield 2015: 156; Loster/Bals 2015: 9). Infolgedessen ist und wird ein aktives Handeln der Staatengemeinschaft unabdingbar sein, um den Lebensraum der jeweiligen Bevölkerung einzelner Staaten zu sichern.
Weiterführende Literatur:
Dembowski, Hans (2015): Klimapolitik, E+Z (Entwicklung und Zusammenarbeit) 56:6-8, S. 7.
Fuhr, Lili/Schalatek, Liane/Ugryn, Katarzyna/Permpibul , Wanun (2013): Nach der COP 19 in Warschau – Schachmatt für die internationale Klimapolitik, Heinrich Böll Stiftung. Die grüne politische Stiftung, 10.12.2013 (https://www.boell.de/de/2013/12/10/after-cop-19-warsaw-checkmate-international-climate-politics, Stand: 06.09.2015).
Honkonen, Tuula (2009): The Principle of Common But Differentiated Responsibility in Post-2012 Climate Negotiations, Review of European Community & International Environmental Law (RECIEL) 18:3, S. 257-267.
IEA (International Energy Agency) (2014): CO2 Emissions from Fuel Combustion – Highlights. Paris IEA (https://www.iea.org/publications/freepublications/publication/CO2EmissionsFromFuelCombustionHighlights2014.pdf, Stand: 15.09.2015).
Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) (2014): Climate Change 2014: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Part A: Gloabl and Sectoral Aspects: Working Group II Contribution to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge: Cambridge University Press.
Klingenfield, Daniel (2015): Klima-Showdown in Paris, Jahrbuch Ökologie 2016, S. 153-161.
Loster, Thomas /Bals, Christoph (2015): Gelingt in Paris die Trendwende?, E+Z (Entwicklung und Zusammenarbeit) 56:6-8, S. 9-11.
Martens, Jens (2014a): Gemeinsame Ziele – unterschiedliche Verantwortung. Das Gerechtigkeitsprinzip in den Klima- und Post-2015-Verhandlungen (mit Beiträgen von Wolfgang Obenland und Hubert Schillinger). Bonn/Osnabrück: GPF (Global Policy Forum Europe)/terre des hommes.
Martens, Jens (2014b): Globale Lasten fair teilen (http://www.dandc.eu/de/article/reiche-industrielaender-wollen-das-prinzip-der-gemeinsamen-aber-unterschiedlichen, Stand: 05.01.2015).
Rajamani, Lavanja (2000): The Principle of Common but Differentiated Responsibility and the Balance of Commitments under the Climate Regime, Review of European Community and International Environmental Law (RECIEL) 9:2, S. 120-131.
Santos, Lean Alfred (2014): For Jeffrey Sachs, $100B Climate Finance target has 2 Major Problems, devex, 04.08.2015 (https://www.devex.com/news/for-jeffrey-sachs-100b-climate-finance-target-has-2-major-problems-86658, Stand: 01.09.2015).
UN (United Nations) (1992): United Nations Framework on Climate Change (http://sitemaker.umich.edu/drwcasebook/files/united_nations_framework_convention_on_climate_change.pdf, Stand: 30.11.2014).
Weischer, Lutz/Kreft, Sönke (2014): Internationale Klimakonferenzen: Von New York über Lima nach Paris, Politische Ökologie 139:4, S. 101-106.
[1] Die Senkung der globalen Erdtemperatur um 2 Grad Celsius wurde auf der Klimakonferenz in Cancún beschlossen.
[2] Bereits Ende September 2014 wurde dieses Vorhaben von mehr als 125 Staats-und Regierungschefs beim Klimagipfel des UN-Generalsekretärs Ban Ki-Moon in New York bestätigt (Weischer/Kreft 2014: 102). Aus Gründen der Lesbarkeit wird nur die männliche Form in der Schreibweise verwendet.
[3] In Cancún setzten die Mitgliedstaaten das Ziel, bis zum Jahr 2020 jährlich 100 Milliarden US-Dollar über den Green Climate Fund zur Verfügung zu stellen (UN-Dok. FCCC/CP/2010/7/Add.1). Die Idee zu einem Green Climate Fund wurde von den Vertragsparteien im Copenhagen Accord („Übereinkunft von Kopenhagen“) festgehalten (UN-Dok. FCCC/CP/2009/11/Add.1) Allerdings wurden 2014 für den Fonds lediglich knapp 10,2 Milliarden US-Dollar zugesagt – weit entfernt von seinem eigentlichen Ziel (Santos 2014).
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