Fragmentierung bedeutet mehr Effektivität

Informelle Entscheidungsfindung im VN-Sicherheitsregieren

von Eva Schmitt, JLU Gießen

Teil unserer Serie zum UN- Forschungskolloquium 2014

Security Council Meeting on: The situation in Cote d'Ivoire

Die sicherheitspolitischen Verhandlungsprozesse im Kontext der Vereinten Nationen sind durch Beratungen in exklusiven Foren mit beschränkter Mitgliederzahl gekennzeichnet. Während sich bereits der formell zuständige VN-Sicherheitsrat (VNSR) durch eine spezialisierte Struktur auszeichnet, finden konkrete Verhandlungen seit Anfang der 1990er Jahre oftmals im Rahmen weiter differenzierter Formate statt, die gleichgesinnte Gruppen sowie regionale Formate umfassen. So etablierte sich bereits Anfang der 1990er Jahre eine enge Konsultationspraxis der westlichen „Permanenten Drei“ (P3 – USA, Frankreich, Großbritannien), die im Laufe der 1990er Jahre durch den informellen Einbezug Deutschlands sowie weiterer „westlicher“ Akteure ergänzt wurde (Andreae 2002, 34), die in Folge in den Verhandlungen zu den Balkan-Konflikten und dem iranischen Atomprogramm eine relevante Rolle spielte. Parallel – z.T. auch in Reaktion hierauf – waren auch regionale Vormächte bemüht, im Rahmen regionaler Freundesgruppen (u.a. in den Fällen El Salvador, Haiti und Osttimor) die eigene Relevanz zu stärken. Dieser Ausdifferenzierungsprozess führte zu einer größeren Spezialisierung in Hinblick auf die Bearbeitung sicherheitspolitischer Fragen, geht jedoch tendenziell mit einer Relativierung des15er-Gremiums sowie der Position einzelner ständiger Mitglieder – wie u.a. Russland und China – einher, die (noch) über keine derart belastbaren „Netzwerke“ verfügen. Dieser Nachteil scheint unmittelbar mit den (Nach-)Wirkungen einer stärker „souveränitätsaffinen“ Orientierung beider Staaten zusammenzuhängen. Während China seit einiger Zeit bemüht zu sein scheint, sich in VN-Fragen stärker mit Schwellen- und Entwicklungsländern zu koordinieren, setzt Russland in der Entscheidungsfindung nach wie vor stärker auf Ad-Hoc-Koalitionen – wenngleich häufig zum Preis verminderter eigener Gestaltungsfähigkeit.

Der folgende Blogbeitrag setzt sich mit der Fragmentierung der SR-internen Entscheidungsprozesse seit 1990 auseinander. Hierbei wird der Hypothese gefolgt, dass dieser Prozess – im Gegensatz zu der grundsätzlichen Perzeption von Fragmentierungsprozessen als Negativentwicklung – in der Regel positive Implikationen für die Effektivität des Krisenmanagements im Rahmen des SR besitzt.

 Gruppenformationen

„Kontaktgruppen“ – nachfolgend definiert als spezialisierte und mit geringer Mitgliederzahl versehene Zusammenschlüsse, die wesentlich aus einflussreichen westlichen Staaten (wie den USA, Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Japan) bestehen – treten seit Anfang der 1990er Jahre mit hoher Kontinuität zu den Verhandlungsprozessen im Sicherheitsrat auf. Zu diesen Formaten zählen u.a. die Jugoslawien-Kontaktgruppe (ab 1994), die E3+3-Initiative zum iranischen Atomprogramm (ab 2006), die Sechsparteiengespräche zum nordkoreanischen Atomprogramm sowie das Nahost-Quartett (ab 2001). Hierbei ist den drei erstgenannten Konfliktsachverhalten gemein, dass sie zwar zu definierten Zeiträumen (mit) im Rat verhandelt wurden, im 15er-Gremium jedoch keine substanzielle Konsolidierung der Konflikte erzielt werden konnte bzw. in letzterem Fall – aufgrund abweichender Interessen vetobewehrter Staaten – noch nicht einmal eine Verhandlungsführung im Rat möglich war. Die Transferierung in ein kleines, spezialisiertes Gremium ist somit als eine flexibilisierende Maßnahme anzusehen, die den im Prozess beteiligten Mächten größere Handlungsfreiheit und Vertraulichkeit in der Verhandlungsführung zusichert bzw. diese von den „Störmanövern“ von Spoilern unbeschadet halten soll.

Hinsichtlich der Effektivität der Gruppenformationen gilt, dass die Problemlösung in Hinblick auf die „hochpolitischen“ Konflikte, die mit den Kontaktgruppen adressiert werden, sich im Vergleich zu weiteren Konflikten als ausgesprochen diffizil gestaltet. Diese Ausgangslage, die eine Behandlung im Sicherheitsrat schwierig bis unmöglich werden lässt, führt auch dazu, dass eine Konfliktlösung im Rahmen der „kleineren“ Formate mitunter nicht – oder nicht in den Hauptdimensionen des Konfliktes – gelingt. Tatsächlich war es in den vier Konfliktfällen somit bislang nur in einem Fall – der Jugoslawien-Kontaktgruppe – möglich, einen Konflikt zu konsolidieren. In Hinblick auf das iranische Atomprogramm sowie das nordkoreanische Programm konnte eine Akkumulation nukleartechnischer Kapazitäten durch die Adressaten nicht verhindert werden. In der Verhandlungsführung in den Kontaktgruppen gelang es immerhin, eine weitgehende wirtschaftliche Isolation Irans und Nordkoreas mit Hilfe von Sanktionen durchzusetzen, die auch China und Russland im Sicherheitsrat mittrugen. Der schwächste Output konnte im Rahmen des Nahost-Konfliktes erzielt werden, der trotz der Einrichtung der Palästinensischen Autonomiebehörde in Folge der Verhandlungen nach wie vor einer grundlegenden Konsolidierung harrt. Jedoch ist in besagten Fällen die Interpretation zulässig, dass im Rahmen der Kontaktgruppen eine deutlich effektivere Verhandlungsleistung möglich war als innerhalb des (durch die Vetodrohung verschiedener Akteure tangierten) Sicherheitsrates. Dieser Umstand kommt insbesondere im Falle des Kosovo-Konfliktes, jedoch auch in Bezug auf die Atomprogramme zum Ausdruck, in denen die Wirtschaftssanktionen einzelner westlicher Staaten nicht unerheblichen Druck auf Iran und Nordkorea ausübten. Relevanter noch als das Containment beider Akteure scheint zu sein, dass beiden Fällen eine stark abschreckende Wirkung in Hinblick auf dritte Akteure unterstellt werden muss, die möglicherweise an einer Akquise nuklearer Kompetenzen interessiert sind. Die Fälle Jugoslawien-Kosovo, Iran und Nordkorea verweisen somit auch auf die weltpolitische Gestaltungsfunktion, welche speziell die demokratischen Staaten innerhalb der Kontaktgruppen auszuüben vermögen (und in dieser Weise in dem blockierungsanfälligen SR nicht gewährleistet wäre).

Ähnlich sieht es auch bei den sog. Freundesgruppen aus. Dies sind Staatengruppen, die sich mit Konflikten von mittlerer internationaler Relevanz befassen und die daher Raum für die Interventionen von Seiten regionaler Akteure zugänglich sind. So kam es im Zeitraum zwischen 1990 bis heute zu der Formierung von 31 Freundesgruppen, bei denen in 14 Fällen umfangreiche Untersuchungen zu deren Problemlösekompetenz vorliegen . Grundsätzlich gilt, dass die thematisch differenzierten Freundesgruppen in ihrer Effektivität stark auseinanderfallen, wobei in der Hälfte der Fälle eine positive und problemkonsolidierende Rolle der Freundesgruppen in Bezug auf regionale Konflikte konstatiert werden kann. Auch hier besteht eine starke Tendenz hin zu der Aufwertung von Demokratien in Verhandlungsprozessen (u.a. Spanien und Mexiko im Falle El Salvadors bzw. Australien und Neuseeland im Falle Osttimors), die regulär im Zentrum der Freundesgruppen-Verhandlungsprozesse stehen.

Fazit

Kontakt- und Freundesgruppen treten seit den 1990er Jahren mit hoher Regelmäßigkeit im Konfliktmanagement der Vereinten Nationen in Erscheinung. Hierbei lassen die vorliegenden Befunde den Schluss zu, dass Fragmentierungsprozesse – im Sinne von Gruppenbildungsprozessen– in Akkordanz mit liberalen Annahmen zu der Schrittmacherrolle bzw. Gruppengovernance westlich-demokratischer Staaten in der VN-Sicherheitspolitik beitragen. Durch die Öffnung für das Konfliktmanagement auf Seiten regionaler Akteure und Vormächte ermöglichen sie eine praxisnähere und weitreichendere Konfliktbearbeitung , als dies im Rahmen einer Entscheidung im 15er-Gremium der Fall wäre. Sie tragen somit auch zu der Relevanz des VN-Sicherheitsregierens nach 1990 bei. Wenngleich es immer wieder Vorbehalte von Seiten nicht in den Gruppen vertretener Akteure gegenüber einzelnen Kontakt- bzw. Freundesgruppenformationen gibt, ist daher auch in Zukunft mit der Formierung derartiger Foren zu rechnen, da sich diese (aufgrund ihrer Attraktivität für international relevante Akteure) immer wieder in Verhandlungsprozessen zu etablieren bzw. zu behaupten vermögen.

(Auswahl-)Literatur:

Adekeye Adebajo: The Security Council and Three Wars in West Africa, in: Lowe et.al., The United Nations Security Council and War. The Evolution of Thought and Practice since 1945, Oxford 2010, Seiten 466-493.

Lisette Andreae: Reform in der Warteschleife. Ein deutscher Sitz im UN-Sicherheitsrat? München 2002.

Peter Carey and Pat Walsh: The Security Council and East Timor, in: Lowe et.al., The United Nations Security Council and War. The Evolution of Thought and Practice since 1945, Oxford 2010, Seiten 346-367.

Sebastian Harnisch: Der UN-Sicherheitsrat im koreanischen Nuklearkonflikt, in: Vereinte Nationen 4/2010.

Lowe, Vaughn / Roberts, Adam / Welsh, Jennifer: The United Nations Security Council and War: The Evolution of Thought and Practice since 1945, Oxford 2010.

David M. Malone (Hrsg.): The UN Security Council. From the Cold War to the 21st Century, London 2004.

Teresa Whitfield: Friends Indeed? The United Nations, Groups of Friends, and the Resolution of Conflict, Washington D.C. 2007.

Schwegmann, Christoph: Kontaktgruppen und EU 3-Verhandlungen. Notwendige Flexibilisierung Europäischer Außenpolitik, in: SWP-Aktuell, Dezember 2005.

4. UN-Forschungskolloquium

Fragmentierung und Kohärenz im System der Vereinten Nationen – zwei Seiten einer Medaille?

Vom 9. bis 11. Mai 2014 fand das 4. UN-Forschungskolloquium in Bonn unter dem Oberthema Fragmentierung und Kohärenz im System der Vereinten Nationenin Kooperation mit dem Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) statt. Dieser Themenwahl lag die Beobachtung zu Grunde, dass sich die Global Governance-Architektur hinsichtlich ihrer Normen, der beteiligten Institutionen und Akteure sowie der politischen Ziele zunehmend ausdifferenziert. 

Im Kolloquium diskutierten mehr als fünfundzwanzig Teilnehmer_innen aus den unterschiedlichsten Fachrichtungen die Ursachen, Effekte und politischen sowie normativen Implikationen, die aus Kohärenzbemühungen und Fragmentierungsprozessen resultieren. Teil des Programms war zudem ein Besuch des UN-Campus in Bonn, eine Keynote Speech von Dr. Stephan Klingebiel, Leiter der Abteilung bi- und multilaterale Entwicklungspolitik des DIE, sowie die Verleihung des DGVN-Dissertationspreises mit Diskussionsrunde im Alten Rathaus Bonn.

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Kohärenz vs. Fragmentierung

In der disziplinübergreifenden Diskussion hat sich schnell gezeigt, dass die mit diesen Begriffen oft implizit verbundenen positiven und negativen Konnotationen so nicht Bestand haben. Im Gegenteil – das Zusammenwirken verschiedener Akteure und Institutionen zur Erreichung gemeinsamer, übergeordneter Ziele kann auch aus Prozessen der Differenzierung resultieren, in welchen die Sichtbarkeit der Akteure gestärkt wird. Fragmentierungs- und Kohärenzprozesse auf Ebene der Akteure, Normen und Ziele bedingen sich gegenseitig. Daher können Kohärenzdefizite sowohl Fragmentierung kennzeichnen, als auch als deren Ursache gelten. Als Reaktionen auf unzureichende Strukturen kann es sich bei Fragmentierungsprozessen  um Regelfindungsprozesse handeln.

Welche Konsequenzen resultieren aus Fragmentierung?

Die Konsequenzen dieser Prozesse sind ambivalent. Zum einen können sowohl Synergien als auch Kooperationen entstehen und Flexibilität befördert werden. Zum anderen ist damit ein Anstieg des Koordinationsbedarfs als auch der Transaktionskosten verbunden. Somit kann sowohl Inklusivität, im Sinne einer größeren Beteiligung von Akteuren, befördert werden, die aber gleichzeitig auch zu einer Marginalisierung anderer Akteure führen kann. Auf Ebene der Inhalte wird das Mainstreaming von Themen im Bereich der politischen Ziele der VN im Besonderen im Kontext der Post-2015 Debatte sichtbar – mit all seinen Herausforderungen.

Wie umgehen mit Fragmentierung?

Standardisierung, Umbau durch Aufgabenerweiterung, eine Stärkung des Subsidiaritätsprinzips oder Embracing Pluralism?– diese Möglichkeiten des Umgangs mit Fragmentierung konnten wir aus den Papieren extrahieren. Es wurde aber vor allem deutlich, dass es einer breiteren theoretischen Unterfütterung bedarf, um Fragmentierung und Kohärenz im System der Vereinten Nationen erfassen und analysieren zu können.

Die drei Tage der intensiven Diskussion haben nicht zu einer vollständigen Klärung oder umfassenden Definition beider Begriffe beigetragen. Dafür haben sie uns einen neuen Blick, neue Perspektiven und vor allem neue Zugänge zur ihrer weiteren Analyse eröffnet. Genau dieser reflektierte, interdisziplinärere Austausch ist es, der das UN-Forschungskolloquium zu einem besonderen und inspirierenden Ort für Nachwuchswissenschaftler_innen macht. Wir freuen uns auf das 5. UN-Forschungskolloquium im nächsten Jahr!

Menschenrechte als offene Ordnungsstruktur. Möglichkeiten und Grenzen einer Menschenrechtspolitik der Bundesrepublik.

von Hannah Birkenkötter

Können die Menschenrechte als Struktur für die internationale Ordnung dienen? Dies war letztlich die Hauptfrage des zweiten Panels. Wenn also im Folgenden vor allem schlaglichtartig einige Kernthesen der Redner (und das ist hier nicht als generisches Maskulinum eingesetzt – aber dazu in einem späteren Post mehr) aufgezeigt werden, statt alle Punkte im Detail zu rekapitulieren, dann geschieht das vor allem im Hinblick auf die eingangs gestellte Frage.

“Keine lingua franca, sondern Ordnung” – Heiner Bielefeldt zum universalen Anspruch der Menschenrechte

“Die Menschenrechte fungieren als lingua franca of global moral thought” – mit einem Zitat von Michael Ignatieff begann Heiner Bielefeldt, Hauptreferent des zweiten Panels und UN-Sonderberichterstatter für Religions- und Weltanschauungsfreiheit, seinen Vortrag über Menschenrechte. Dabei legte er vor allem auf eine These wert: Menschenrechte sind mehr als nur lingua franca, sie dürfen nicht auf ihre Semantik reduziert werden. Denn wenn nur Worte benutzt werden, statt tatsächlich tätig zu werden, so Bielefeldt, dann steht die Menschenrechtssemantik sogar einer Durchsetzung menschenrechtlicher Standards entgegen.

Als Illustrationen einer Menschenrechtssemantik nannte Bielefeldt die Resolution des Menschenrechtsrates zu traditionellen Werten (Resolution 21/3), die Russland in den Menschenrechtsrat eingebracht hatte. Die Resolution betont den Stellenwert traditioneller Werte wie Familie und Gemeinschaft, die einer Verwirklichung der Menschenrechte nicht entgegenstünden. Tatsächlich, so Bielefeldt, gehe es aber Staaten wie Russland oder China nicht darum, Freiheitsrechte zu schützen. Russland setze menschenrechtliches Vokabular ein, damit der Regierung nicht vorgeworfen werden könne, untätig zu sein: reine Menschenrechtssemantik also. Nach Bielefeldt liegt die Wurzel allen Übels in einer Abkoppelung der Freiheitsrechte von der Menschenwürde: Diese beiden Konzepte dürfen nicht diametral einander entgegengesetzt werden, sondern müssen ganzheitlich gedacht werden. Also gerade nicht ein Kampf des sogenannten “dignity-based approach” gegen den “freedom-based approach”.

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Dieser Ansatz ist nicht neu. Er wurde in aller Deutlichkeit erstmalig auf der Wiener Menschenrechtskonferenz 1993 ausformuliert, als die Mitgliedstaaten erklärten: “Alle Menschenrechte sind allgemeingültig, unteilbar, bedingen einander und bilden einen Sinnzusammenhang.” Diese Erkenntnis hatte epochale Bedeutung. Sie führte zum Einen zu einer Änderung des bis dahin vorherrschenden Ansatzes, der Abwehrrechte und Leistungsrechte als Gegensätze einander gegenüberstellte. Jetzt konnten Abwehr- und Leistungsrechte als Einheit gedacht werden, die sich gegenseitig verstärkten. Damit rückte der Fokus vor allem auf die Frage, welche Inhalte einzelner Menschenrechte justiziabel, also einklagbar, sein sollten. In diesem Bereich spielen vor allem die Ausschüsse der einzelnen Menschenrechtsverträge eine große Rolle, die zumindest teilweise auch Individualbeschwerden anhören. Dazu wurde zum Beispiel für Rechte aus dem Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte 2008 ein Fakultativprotokoll verabschiedet, das Deutschland bis heute nicht unterzeichnet hat. Heiner Bielefeldt forderte hier die Bundesregierung dazu auf, dieses Protokoll zu ratifizieren und so den Weg für Individualbeschwerden auch deutschen Bürger_innen frei zu machen. Ebenso wies er auf die mangelnde Umsetzung des Zusatzprotokolls zur Antifolterkonvention hin; beides fordert auch der DGVN-Bundesvorstand.

Wenn die Menschenrechte unteilbar sind, dann sind sie – in den Worten Bielefeldts –  mehr als nur eine lingua franca: Die normative Hauptfunktion unteilbarer Menschenrechte ist ihre Eigenschaft als offene Ordnungsstruktur. Damit versprechen die internationalen Menschenrechte, der zunehmenden Ausdifferenzierung der internationalen Ordnung in einzelne und spezialisierte Regime entgegenzuwirken. Gleichzeitig birgt die Proliferation von menschenrechtlichen Normen wieder die Gefahr einer zunehmenden Fragmentierung. Da gilt umso mehr, wenn die Idee unteilbarer Menschenrechte nicht ernst genommen wird, sondern Freiheitsrechte und ein auf Würde fußender Ansatz gegeneinander ausgespielt werden. Was also tun angesichts der Fragmentierungsgefahr und der Gefahr, dass der universale Anspruch der Menschenrechte gleichzeitig droht, zu reiner Semantik zu verkommen?

Vorbehalte trotz Reformerrolle: Jochen von Bernstorff zum deutschen Engagement in den Menschenrechtsgremien der Vereinten Nationen

Um diese Frage zu beantworten, kann ein Blick in die Vergangenheit hilfreich sein. Jochen von Bernstorff, selbst einst Vertreter Deutschlands bei den Verhandlungen zur UN-Behindertenrechtskonvention und Mitglied der deutschen Delegation in der ehemaligen Menschenrechtskommission und dem Menschenrechtsrat, hob hervor, dass Deutschland 1993 der Idee der Unteilbarkeit der Menschenrechte durchaus skeptisch gegenüber stand. Dabei hatte sich die BRD bereits sehr früh für die Menschenrechtspolitik der UN eingesetzt. Am 28. September 1976 begann die bundesrepublikanische Menschenrechtspolitik mit einem “Paukenschlag”, als Hans Dietrich Genscher einen Weltgerichtshof für Menschenrechte vorschlug. Dabei sah sich die BRD durchaus auch Kritik ausgesetzt: Die DDR prangerte vor allem die fehlende Bestrafung ehemaliger SS-Funktionäre in Westdeutschland an und schalt die Bundesrepublik für ihre Verstrickungen mit dem diktatorischen Argentinien und dem Apartheidregime Südafrikas. Damit waren die Jahre der geteilten Mitgliedschaft Deutschlands vor allem geprägt durch ein “Ringen” um die Stellung als Musterknabe.

Warum also dann 1993 die Skepsis gegenüber der Idee der Unteilbarkeit? Ich vermute, dass vor allem bei Leistungsrechten trotz grundrechtsdogmatischer Durchbrüche auch auf der nationalen Ebene durchaus noch Skepsis herrschte, ob und in welchem Umfang Leistungsrechte – und dazu gehören die allermeisten wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte – einklagbar sind. Denn traditionell werden Grundrechte vor allem als Abwehrrechte verstanden, also als Räume, die frei von staatlichen Eingriffen sind. Wird aber etwa ein „Recht auf Gesundheit“ ausgerufen, so ist nicht immer klar, welche konkrete Leistungspflicht hier den Staat trifft. Dass das institutionelle Gefüge der Vereinten Nationen hier nicht nur zur Ausgestaltung einzelner Rechte, sondern gar zu einem neuen Menschenrecht führen kann, erläuterte von Bernstorff an einem Beispiel: 2010 verabschiedete die Generalversammlung Resolution 64/292, in der explizit ein Recht auf Wasser und sanitäre Einrichtungen als Menschenrecht anerkannt wurde. Dem war aber ein langer Prozess vorausgegangen: Der Ausschuss zu wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten hatte bereits 2002 unter Mitwirkung auch deutscher Völkerrechtler wie Eibe Riedel und Bruno Simma den General Comment No. 15 verabschiedet, der aus den Artikeln 11 und 12 des Wirtschafts- und Sozialpaktes – den Rechten auf einen angemessenen Lebensstandard und auf Gesundheit – ein Recht auf sauberes Trinkwasser ableitete. Dieser General Comment wurde mehrfach in der Menschenrechtskommission und dem neuen Menschenrechtsrat diskutiert, und schließlich das Recht auf sauberes Trinkwasser und Sanitäreinrichtungen nach der Generalversammlung auch vom Menschenrechtsrat im Jahre 2011 anerkannt.

Wenn also Jochen von Bernstorff in dieser Hinsicht Deutschland ein positives Zeugnis bescheinigte und auch dessen positive Rolle beim Reformprozess des VN-Menschenrechtssystems hervorhob, bleibt die Frage: Reichen einzelne Beiträge, wie etwa zum Recht auf sauberes Trinkwasser, aus, um Fragmentierungstendenzen entgegenzuwirken? Bedarf es neuer Ansätze, wenn Menschenrechte auf immer größere Teile des VN-Systems Auswirkungen haben?

Menschenrechtsschutz durch den Sicherheitsrat: Dominik Steiger zur Sanktionspolitik und zum Individualrechtsschutz

Dass die Menschenrechte auch im Sicherheitsrat immer größere Bedeutung erfahren, zeichnete Dominik Steiger nach. Heute ist allgemein anerkannt, dass massive Menschenrechtsverletzungen – etwa im Rahmen eines internen Konflikts – eine Bedrohung für den internationalen Frieden darstellen und Handlungsoptionen des Sicherheitsrats nach Kapitel VII eröffnen. Der Sicherheitsrat hat in den letzten Jahren vermehrt sogenannte thematische Resolutionen erarbeitet, so etwa zum Thema Kinder und bewaffnete Konflikte. Dabei habe Deutschland eine entscheidende Rolle bei den Verhandlungen der Resolution 1539 (2004) gespielt, die als Wegbereiter für individuelle Maßnahmen gegen Gruppen, die Kindersoldat_innen einsetzen, gilt.

Dass menschenrechtliche Garantien nicht zuletzt auch die Vereinten Nationen selbst binden, zeigt die Diskussion um Rechtsschutzmöglichkeiten gegen individuelle Sanktionsregime. Mit Resolution 1267 (1999) verabschiedete der Sicherheitsrat ein Sanktionsregime, das unter anderem vorsah, Gelder von mutmaßlichen Unterstützer_innen der Taliban einzufrieren. Wer Gegenstand solcher Sanktionen war, wurde durch einen Ausschuss des Sicherheitsrats beschlossen. Das traf auch Yassin Abdullah Kadi und seine in Schweden ansässige Al-Barakaat-Stiftung. Da es Kadi nicht ermöglicht wurde, von der Liste gestrichen zu werden, oder jedenfalls in einem rechtsförmigen Verfahren nachprüfen zu lassen, ob er zu Recht auf die Liste gesetzt wurde, klagte vor dem Europäischen Gerichtshof und bekam Recht. Das schreckte natürlich den Sicherheitsrat auf, der seinerseits – unter tatkräftiger und aktiver Unterstützung Deutschlands – ein Ombudsverfahren einrichtete, welches aber aus menschenrechtlicher Sicht nach wie vor defizitär ist. Es zeigt sich aber an diesem Beispiel, dass menschenrechtliche Gesichtspunkte die Arbeitsweisen eines so gewichtigen Organs wie dem Sicherheitsrat auch nachhaltig verändern können. Allerdings haben in diesem Fall gerade nicht die Menschenrechtsgremien der Vereinten Nationen eingegriffen. Vielmehr war es der Standard der Europäischen Union, der zu einer ersten Verbesserung führte.

Menschenrechte als Ordnungsstruktur?

Sind Menschenrechte also als Ordnungsstruktur zu sehen, die vor allem normativ als ordnendes Element funktionieren? Wie sich momentan am Syrienkonflikt zeigt, ist der Zielkonflikt zwischen Menschenrechten einerseits und der Souveränität sowie der Friedenssicherung andererseits noch lange nicht ausgetragen. Einig waren sich alle Panellisten, dass sich die deutsche Politik zu häufig hinter EU-Politik versteckt, dass Deutschland durchaus deutlicher eine eigene Menschenrechtspolitik entwickeln könnte. Aber was kann das heißen?

Ein nach wie vor großes Defizit der Menschenrechte ist ihre mangelhafte Durchsetzbarkeit. Georg Nolte hatte am Vorabend gefordert, mehr Wert zu legen auf die Einhaltung völkerrechtlicher Normen durch rechtsförmige Institutionen. Bedeutet das also doch, Genschers Traum vom Menschenrechtsgericht wahr zu machen? Politisch erscheint dies gegenwärtig nicht durchsetzbar, denkbar wäre aber zumindest eine bessere Vernetzung der bestehenden Ausschüsse. Die Individualbeschwerdeverfahren der einzelnen Menschenrechtsverträge existieren bereits. Sie werden aber nur selten genutzt und – das forderte Heiner Bielefeldt in der Diskussion – müssen erst einmal ernst genommen werden. Hier legte aber gleich Andreas Zumach den Finger in die Wunde: Denn die Entscheidung des Antirassismus-Ausschusses wird gerade in Deutschland oftmals nicht ernst genommen. Im April diesen Jahres hatte der Ausschuss die Äußerungen Thilo Sarrazins in der Zeitschrift Lettre International für rassistisch erklärt und Deutschland außerdem wegen nicht ausreichender Sanktionierung dieser Äußerungen gerügt. Innerhalb der deutschen Rechtswissenschaft stieß die Rüge auf Kritik: Sarrazins Äußerungen seien von der Meinungsfreiheit gedeckt. Auch Heiner Bielefeldt schloss sich dieser Kritik an und sah jedenfalls keinen gesteigerten Bedarf nach einer Änderung des strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens. Hier zeigt sich: Offensichtlich gibt es selbst bei den Enthusiasten des internationalen Menschenrechtsschutzes Skepsis, wenn ein Ausschuss autoritativ über einen Einzelfall entscheidet. Ich denke aber, das gehört zu einer Verbesserung der Effizienz internationalen Menschenrechtsschutzes dazu: Das Entscheidungsgefüge muss auch dann anerkannt werden, wenn man mit der Entscheidung aus politischen Gründen nicht übereinstimmt, etwa weil man die Meinungsfreiheit höher gewichtet als den Schutz vor rassistischen Äußerungen. Denn sonst droht man sich leicht selbst dem Vorwurf einer reinen Menschenrechtssemantik ausgesetzt. Deshalb sollte Deutschland, wenn auch vielleicht zähneknirschend, die Entscheidung des Antirassismus-Ausschusses rasch umsetzen. Gleichzeitig kann es sich stark machen für eine stärkere Vernetzung der einzelnen Gremien. Das ist sicher erforderlich, um die normative Ordnungsfunktion der Menschenrechte auch institutionell abzusichern. Und könnte gerade ein spezifisch deutscher Beitrag zur VN-Menschenrechtspolitik sein.

Panel 2: Menschenrechte, 19.09.2013, 11h30

Referat: Heiner Bielefeldt

Discussants: Jochen von Bernstorff, Dominik Steiger

Moderation: Andreas Zumach