Biodiversität und Gerechtigkeit?

Ein Interview zu den Verhandlungen über die CBD (Teil 2 des Artikels).

In dem ersten Teil des Artikels habe ich über die Biodiversitätskonvention (CBD) berichtet und die jüngsten Ergebnisse kommentiert. Um mehr über die Schwierigkeiten bei den Verhandlungen über die CBD sowie Probleme bei der Umsetzung der Ziele zu erfahren, habe ich mich mit Ina Lehmann unterhalten. Ina arbeitet in ihrem Promotionsprojekt an der Universität Bremen über Probleme der Verteilungsgerechtigkeit, die bei der Umsetzung der internationalen Regeln zum Schutz der Biodiversität und dem Access and Benefit-sharing entstehen. Sie war auf der letzten Vertragsstaatenkonferenz (Conference of Parties, CoP) in Hyderabad, um für ihr Projekt zu recherchieren und Interviews zu führen.

CBD COP 11 - Plenary Hall (c)https://www.cbd.int/cop11/

CBD COP 11 – Plenary Hall (c)https://www.cbd.int/cop11/

Warum ist Biodiversitätspolitik überhaupt ein Problem für Fragen der Verteilungsgerechtigkeit?

Fragen der Verteilungsgerechtigkeit stellen sich in mehrfacher Hinsicht.

Zunächst einmal ist die Bewahrung der Biodiversität eine Angelegenheit der gesamten Menschheit. Alle profitieren von der Biodiversität, beispielsweise von den klimaregulierenden Effekten tropischer Regenwälder oder einer größeren Resistenz einer genetisch vielfältigeren Landwirtschaft gegen Schädlinge. Gleichzeitig ist die weltweite Biodiversität geografisch ungleich verteilt. In Europa gibt es nur einen Bruchteil der Artenvielfalt, die es in vielen Entwicklungsländern gibt und insbesondere viele der sogenannten megadiversen Länder, wie zum Beispiel Indien, Madagaskar oder Ecuador, sind Entwicklungs- oder Schwellenländer. Daraus folgt, dass auch die Kosten für die Bewahrung der Biodiversität ungleich verteilt sind und vor allem in den Entwicklungsländern anfallen. Kosten können etwa durch die Durchführung von Schutzmaßnahmen entstehen oder durch die Nichtnutzung vorhandener biologischer Ressourcen. Global stellt sich die Frage, wie diese Kosten gerecht verteilt werden können.

Gleichzeitig wirft der Schutz der Biodiversität auch innerstaatliche Gerechtigkeitsfragen auf. In der Vergangenheit wurden beispielsweise in vielen Ländern Reservate unzugänglich gemacht, die lokale Bevölkerung wurde vertrieben und ihres Lebensraums und ihrer Existenzgrundlage beraubt. Hier stehen auch die Staaten in der Pflicht, die Naturschutzvorgaben der CBD so umzusetzen, dass nicht grundlegende Rechte ihrer Bevölkerungen verletzt werden.

Schließlich sollte noch hervorgehoben werden, dass einige Unternehmen in den Industriestaaten von der Nutzung der Biodiversität und des darauf bezogenen traditionellen Wissens in den Entwicklungsländern profitieren, ohne die dortige Bevölkerung dafür zu kompensieren. Dies wird besonders dann problematisch, wenn Unternehmen in den Industriestaaten auf der Basis der biologischen Ressourcen der Entwicklungsländer Patente anmelden, die die Entwicklungsländer selbst in der Nutzung dieser Ressourcen einschränken. Andersherum fehlen in vielen Entwicklungsländern die finanziellen und technischen Kapazitäten, teure und aufwendige Patentierungsprozesse durchzuführen. So werden die Gewinne aus der Forschung und Entwicklung mit den biologischen Ressourcen der Staaten des Südens häufig in den westlichen Industriestaaten realisiert. Diese Praxis wird von NGOs oft als Biopiraterie bezeichnet. Es ist allerdings auch zu berücksichtigen, dass nicht alle Forschung, die etwa im medizinischen Bereich mit biologischen Ressourcen durchgeführt wird, große finanzielle Gewinne nach sich zieht, sondern oft auch ein Kostenfaktor mit ungewissem Ergebnis ist. Dennoch muss natürlich eine Regelung gefunden werden, wie die Bevölkerung der Entwicklungsländer gerecht an den (potentiellen) Gewinnen aus der Erforschung „ihrer“ Biodiversität beteiligt werden kann. Das greifen die CBD und das Nagoya Protocol mit der Verpflichtung der Staaten zum fairen Benefit-sharing auf.

 

Die CBD ist eines der der wesentlichen Abschlussdokumente des UN-Weltgipfels in Rio von 1992. Zur Erhöhung der Aufmerksamkeit für die Thematik hat das UN-Unweltprogramm 2010 die Dekade der Biodiversität eingeläutet. Dennoch äußert sich der Biodiversity Outlook, der vom Sekretariat der CBD herausgegeben wird, über die Erfolgsaussichten zur Erreichung der global formulierten Ziele eher zurückhaltend. Zumindest wird aus dem Bericht deutlich, dass beispielsweise das Artensterben noch nicht aufgehalten werden konnte. Was hat die CBD bislang überhaupt erreicht?

Die CBD ist lediglich eine Rahmenkonvention, die für die einzelnen Länder keine klaren Zielvorgaben formuliert. Dies hat die Klimarahmenkonvention beispielsweise durch das Kyoto-Protokoll geschafft, in dem für einzelne Länder konkrete Reduktionsziele für Treibhausgase festgeschrieben sind. Die Steuerung durch die CBD ist demgegenüber sehr weich.

Trotzdem halte ich es für wichtig, dass mit der CBD eine generelle Festlegung auf den Schutz der Biodiversität erreicht wurde. Die Staaten sind nun zum Beispiel dazu angehalten, Strategien und Aktionsplänezur nationalen Implementierung der CBD zu entwickeln. Die CBD hat damit einen langsamen, aber hoffentlich langfristig dennoch wirksamen Prozess angestoßen. So haben viele Staaten im Zuge der Implementation der CBD nationale Biodiversitätsgesetzgebungen initiiert, National Biodiversity Focal Points eingerichtet usw. Außerdem haben verschiedene NGOs, mit denen ich in Hyderabad gesprochen habe, betont, dass die Verpflichtungen, die die Staaten mit der CBD und weiteren CoP-Entscheidungen wie den Aichi-Zielen eingegangen sind, ihnen ein öffentlichkeitswirksames Druckmittel an die Hand geben, von den Staaten die Erfüllung ihrer Zusagen einzufordern.

Natürlich ist trotzdem eine gewisse Skepsis angebracht. Indien war beispielsweise eines der ersten Länder, die eine nationale Biodiversitätsgesetzgebung auf den Weg gebracht haben. Die Ausgestaltung und Umsetzung der entsprechenden nationalen Gesetze wiederum wird aber von vielen Beobachtern noch als unzureichend eingeschätzt.

Du warst in Hyderabad bei den Verhandlungen vor Ort. Insbesondere wurde um Fragen der Finanzierung gerungen, dabei schien die Einigung alles andere als leicht. Was waren die Konfliktlinien bei den Verhandlungen?

Ein dominierendes Thema war tatsächlich das Geld. Nicht von ungefähr wurde eine Einigung über die Finanzierung erst spät in der Nacht des letzten Konferenztages erzielt. Die Konfliktlinie verlief hier vor allem zwischen den Industriestaaten und den Entwicklungsländern. Die Naturschutzziele müssen vorrangig durch nationale Anstrengungen der einzelnen Staaten  erreicht werden. Aber dies stellt viele ärmere Staaten vor immense finanzielle Herausforderungen und so stand die gesamte Zeit über die Forderung im Raum, dass die Industrieländer umfangreiche Finanztransfers leisten müssen. Daneben stellte sich auch die Einigung auf das Budget des CBD-Sekretariats als schwierig heraus. Davon hängen aber so wichtige Maßnahmen ab wie zum Beispiel die Durchführung von Trainings-Workshops zur Implementation der CBD.

Daneben gab es natürlich auch inhaltliche Streitpunkte, zum Beispiel betreffend den Umgang mit der indigenen Bevölkerung, deren Lebensweise eng mit der jeweiligen lokalen Biodiversität zusammenhängt oder auch die Frage, welche Position zu ganz neuen technischen Entwicklungen zum Beispiel der sogenannten synthetischen Biologie eingenommen werden sollte.

Die Ergebnisse werden recht unterschiedlich beurteilt. Das Sekretariat der CBD wertet den Abschluss als Erfolg. Die NGO-Gemeinde zeigt kein einheitliches Bild; für einige ist das Finanzvolumen viel zu gering, andere erkennen an, das die Vertragsstaaten mit den zusätzlichen Finanzzusagen wenigstens etwas Bewegung gezeigt haben. Wie würdest Du die Ergebnisse bewerten?

In Hyderabad wurde vereinbart, die biodiversitätsbezogene internationale Unterstützung für Entwicklungsländer bis 2015 zu verdoppeln und danach bis 2020 mindestens auf dem Niveau fortzusetzen. Sicherlich lässt sich mit guten Gründen hinterfragen, ob das damit zugesagte finanzielle Volumen insgesamt nicht noch zu niedrig ist. Außerdem muss in Bezug auf den Schutz der weltweiten Biodiversität auch finanziell in längeren Zeiträumen gedacht werden als bis 2015 bzw. 2020. Aber angesichts der angespannten Haushaltslage vieler Industriestaaten sollten man meines Erachtens die nun gemachten Zusagen auch nicht klein reden.

Außerdem zeigt die erstmalige Zusage von Indien und den afrikanischen Staaten, ein Arbeitsgruppentreffen zu finanzieren, sowie Indiens Versprechen in den nächsten zwei Jahren 50 Mio. US$ für das Erreichen der Ziele der CBD in Indien und anderen Entwicklungsländern zur Verfügung zu stellen, dass die Entwicklungs- und Schwellenländer auch finanzielle Verantwortung für den Erfolg der Konvention übernehmen. Ich bin sehr gespannt, ob das ein Zeichen für zukünftige CoPs setzen wird.

Wie wird es mit der CBD weitergehen? Was sind die wichtigsten Baustellen, die auf den nächsten CoPs bearbeitet werden müssen?

Die nächste CoP wird in der zweiten Jahreshälfte 2014 in Korea stattfinden. Ein besonders wichtiger Punkt auf der Agenda wird das anstehende Mid-Term Review der Aichi-Ziele sein. Außerdem steht zu erwarten, dass bis dahin das Nagoya Protokoll in Kraft getreten ist. Dann kann die CoP gemeinsam mit dem ersten Meeting of the Parties des Nagoya Protokolls gehalten werden, so dass alle Fragen von Access and Benefit-sharing noch deutlich prominenter in den Fokus der Verhandlungen rücken werden.

Vielen Dank, dass Du Dir Zeit für das Interview genommen hast!

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