Frieden & Geld – Die Friedenskonsolidierung der Vereinten Nationen leidet unter ihrem Finanzierungssystem

Foto: UN Photo/Albert Gonzalez Farran

Heute gibt es einen Gastbeitrag von Felix vom Bretterblog.

Drüben, auf dem Blog der Arbeitsgemeinschaft Frieden und Entwicklung (FriEnt) gab es kürzlich einen Gastbeitrag des New Yorker FES-Büros über die Diskussion der UN-Peacebuilding Architektur im UN-Sicherheitsrat. Ergebnis: Es gibt immer noch erhebliche Probleme in der Unternehmung  „Friedenskonsolidierung durch die VN“. Ein zentrales Sorgenkind bleibt die mangelnde Koordination und Kohärenz der vielen internationalen und nationalen Akteure, die am Friedensprozess beteiligt sind oder deren Programme sich vor Ort auf den Friedensaufbau auswirken. Dass mangelnde Abstimmung internationaler und nationaler Organisationen untereinander durchaus ein Problem für den Friedensaufbau ist, illustriert Roland Paris am Beispiel UNO/Internationaler Währungsfond:

In El Salvador, Mozambique and Cambodia, for example, the UN urged the governments of these countries to increase spending on peacebuilding-related programs, such as the re-integration of former combatants into civilian life, while the International Monetary Fund (IMF) pushed in the opposite direction and demanded fiscal restraint.

Das ist nur ein Beispiel unter vielen. Aber woran liegt es, dass die Alphabet Soup der UN, Weltbank und bilateraler Entwicklungsorganisationen (wie z.B. GIZ, USAID, SIPA) es oft nicht schafft, in ihrer Programmatik an einem Strang zu ziehen, Projektdopplungen und –überschneidungen zu vermeiden und Synergieeffekte zwischen ihren Maßnahmen herzustellen (bzw. zumindest zu verhindern, dass diese Programme gegeneinander laufen)?

Volker Lehmann vom New Yorker FES-Büro schreibt dazu:

Zahlreiche Mitgliedsstaaten wiesen [in der SR-Debatte, F.H.] auf die bekannten Probleme der UN-Peacebuilding Architektur hin, die vornehmlich daraus resultierten, dass es sich hierbei um in New York ansässige Institutionen handelt, die einen politischen Prozess vor Ort unterstützen sollen. Nationale Aneignung des Friedensprozesses und Koordinierung der internationalen Akteure, vor allem aber mit dem UN-System und seinem Resident Coordinator bleiben so oftmals auf der Strecke.

Aber ist es nur die Entfernung von New York zum Friedensprozess vor Ort, die die Koordination behindert? Nein. Um Bill Clinton zu paraphrasieren: It’s the money, stupid! Und zwar nicht die Höhe der Finanzierung (die spielt auch eine Rolle), sondern es ist die Finanzierungsstruktur der internationalen und bilateralen Organisationen im Bereich Friedensaufbau, die ein Anreizsystem schafft, die Koordination und Kooperation erschwert.

Begrenzte Mittel + wachsende Zahl von Organisationen, die auf diese Geld angewiesen sind = Konkurrenzsituation

Die UN-Mitgliedstaaten, die Hauptgeldgeber für Maßnahmen zum Friedensaufbau, können nur eine begrenzte Menge an Geld zur Verfügung stellen. Diesen begrenzten Mitteln steht eine wachsende Anzahl an internationale Organisation und bilateralen EZ- und Nichtregierungsorganisationen gegenüber, die im Bereich Peacebuilding tätig sind bzw. es zunehmend werden. Michael Barnett et al. bspw.  zählen 24 Organisationen, die Peacebuilding als Teil ihrer Kernaktivitäten betrachten – und das sind nur die Großen. Aus der einfachen Konstellation begrenzte Mittel + steigende Anzahl von Peacebuilding-Akteuren entsteht eine Konkurrenzsituation unter Peacebuilding-Organisationen um knappe Ressourcen, die die Koordination erschwert.

Diese Konkurrenzsituation wird durch die Notwendigkeit von Fundraising für das Überleben vieler, v.a. kleinerer internationaler und nationaler Peacebuilding-Organisationen noch verschärft. Die meisten dieser Organisationen haben ein Kernbudget von dem sie gerade einmal die Kernbelegschaft bezahlen. Das Geld für die restlichen Programme kommt durch externe Projektgelder herein.

Es besteht also ein Anreiz für die Peacebuilding-Organisationen, ihren jeweiligen Beitrag zum Friedensaufbau gegenüber den Geldgebern hervorheben. Diesen Beitrag können sie—aus ihrer Sicht—am ehesten in eigenständigen Projekten erbringen, anstatt in einem Kooperationsprojekt. Denn in diesen bestünde die Gefahr, dass die eigenen Leistungen untergehen, bzw. vom Geber ganz in Frage gestellt werden könnten.

Kompetenzerweiterung führt zur immer größeren Abstimmungsproblemen

Gleichzeitig führt dieses System dazu, dass die Organisationen ihre Kompetenzen ausweiten, um sich relevant zu halten, insbesondere bei Peacebuilding-Themen, die gerade „angesagt“ sind.

Barnett et al. beschreiben die Situation, die sich daraus ergibt (S. 48):

“organizations have extended their existing mandates and competencies into the postconflict area, reflecting bureaucratic inertia and building on existing areas of comparative advantage. Both factors lead to a supply rather than demand-driven menu of postconflict peacebuilding activities. Within UN funds and programs, for example, UNICEF emphasizes reestablishing primary education and working to reintegrate child soldiers back into society, FAO and IFAD emphasize the importance of food security, UNHCR focuses on refugee return, and UNIFEM stresses the opportunities to push for greater gender equity during moments of postconflict transition and reform”

Das hat den bizarren Effekt, dass das Finanzierungssystem zu mehr anstatt weniger Koordinationsproblemen führt:

A recent survey reveals that disarmament, demobilization, and reintegration (DDR) assistance is provided by six major international agencies, security sector reform and rule of law by the same number, repatriation and resettlement of refugees and internally displaced persons are shared among nine agencies, and six specialized agencies work on health sector issues. This suggests not only the existence of tremendous coordination problems, but also that agencies will attempt to expand when and where possible. (Barnett et al.)

Konkurrenz um knappe Mittel, Angewiesenheit auf Projektgelder, Druck zur Ausweitung der organisationseigenen Kompetenzen im Bereich Friedenskonsolidierung—damit lassen sich die negativen Auswirkungen des Finanzierungssystems für die UN-Friedenskonsolidierung knapp zusammenfassen. Ein Problem das nach wie vor existiert und das auch die 2005  gegründete Peacebuilding Commission bisher nicht gelöst hat.

Zwei Einschränkungen zum Schluss: Erstens: Es liegt natürlich nicht nur an der Finanzierung. Das Geld ist bloß einer der vielen Baustellen, an denen die UN-Friedenskonsolidierung und, bis zu einem gewissen Maß, das gesamte UN-System krankt. Diese sind aber Thema für einen eigenen Post (zwischenzeitlich könnt ihr hier weiterlesen). Zweitens: Mehr Koordination ist nicht immer unbedingt besser. Auch wenn diese Annahme implizit diesem Post (und der Debatte im Sicherheitsrat) zu Grunde liegt, so kann mehr Koordination durchaus auch zu Problemen führen, wie beispielsweise im Spannungsfeld humanitäre Hilfe und anderen internationalen Akteuren vor Ort deutlich wird.

Was meint ihr?

(Den Originalartikel findet ihr hier.)

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Die Verantwortung ernst nehmen – der brasilianische Vorschlag einer Responsibility while protecting und die R2P Agenda

Die brasilianische Präsidentin während der UN Generaldebatte 2011. (c) UN Photo/Marco Castro

Die Vertreter_innen der europäischen Staaten und anderer Regierungen, welche für eine starke Umsetzung des Konzepts der Schutzverantwortung (Responsibility to Protect, R2P) eintreten, fragen sich derzeit, wie sie mit dem brasilianischen Vorschlag einer Responsibility while Protecting (RwP) umgehen sollen. Dies war auch wieder während der jüngsten Debatte zu R2P in der Generalversammlung am 5. September 2012 sichtbar. Viele Regierungen wie z.B. diejenigen Frankreichs, des Vereinigten Königreichs und Deutschlands haben eine skeptische Position gegenüber RwP eingenommen. Sie sehen den Vorschlag als Einschränkung des Handlungsspielraums des Sicherheitsrats bei Krisensituationen, in denen schnelles Handeln zum Schutz von Menschenleben gefragt ist. Dieser Beitrag wird diese Sichtweise versuchen zu entkräften und darlegen, welche wichtigen Chancen der brasilianische Vorschlag für die R2P-Agenda bietet. Dazu werde ich kurz die wichtigsten Elemente der RwP und deren Hintergrund vorstellen, danach auf mögliche Vor- und Nachteile für die R2P-Agenda eingehen und zuletzt einige Politikempfehlungen für die derzeit noch skeptischen Staaten geben.

Hintergrund: die Responsibility while Protecting

Der Vorschlag zur RwP muss in direktem Zusammenhang mit der umstrittenen Intervention in Libyen 2011 gesehen werden. Wie Gareth Evans ausführt, stören sich aufstrebende Länder wie Brasilien, Indien und Südafrika nicht so sehr an der ursprünglichen Bombardierung der Panzer vor Benghazi – schließlich hatten sie sich ja enthalten oder sogar für die Resolution 1973 (2011) gestimmt. Die schon bald folgende Forderung, dass der Schutz von Zivilisten nur durch einen Regimewechsel in Tripolis zu haben sei, und Paris’, Londons und Washingtons Hinweis, erst dann den militärischen Einsatz beenden zu wollen, führte jedoch zu Verstörungen. Diese Verlautbarungen fielen auf den fruchtbaren Boden der alten Ängste, dass „humanitäre Interventionen“ letztlich doch nur ein Instrument der starken Mächte zur Durchsetzung ihrer imperialen Interessen sei.

Bei RwP handelt es sich um eine Reihe von Prinzipien, die hauptsächlich zwei Themen berühren: zum einen Begrenzungen der Rolle der Anwendung militärischer Gewalt durch den Sicherheitsrat und zum anderen eine verstärkte Überwachung und Rechenschaftspflichtigkeit bei der Umsetzung von Einsätzen zur Friedensdurchsetzung durch einzelne Staaten oder Staatengruppen. Die brasilianische Präsidentin Dilma Rousseff hatte in ihrer Rede im Rahmen der Generaldebatte der Generalversammlung 2011 darauf Bezug genommen:

Much is said about the responsibility to protect; yet we hear little about responsibility in protecting. These are concepts that we must develop together.

Im November 2011 brachte Brasilien ein Konzeptpapier ein, welches im Februar 2012 bei einem informellen Workshop Brasiliens in New York von Vertretern von Staaten und der Zivilgesellschaft diskutiert wurde. Das Konzeptpapier ist bislang die einzige konkrete Darstellung von RwP. Es betont die “politische Unterordnung und chronologische Sequenzierung” der drei Säulen von R2P und legt großen Wert auf die Tatsache, dass auch militärische Einsätze zum Schutz von Menschenleben im Rahmen der R2P selber zivile Opfer verursachen und möglicherweise sogar zur Verschlimmerung eines Konfliktes beitragen können. Wie genau Sequenzierung zu verstehen ist, wird nicht genannt.

Die Begrenzungen der Gewaltanwendung, die in dem Papier genannt werden, beziehen sich auf klassische Kriterien aus der Tradition des „Gerechten Krieges“ in der politischen Philosophie, wie sie auch in verschiedenen Reformberichten erwähnt wurden, wie z.B. Kofi Annans „In Larger Freedom“ Bericht von 2005 (Absatz 126). Es handelt sich um Prinzipien wie einem Vorrang für Prävention, die Autorität des Sicherheitsrates (und „in besonderen Umständen“ sogar die Autorität der Generalversammlung unter einer „Uniting for Peace“ Resolution), die Verhältnismäßigkeit der Mittel sowie eine Aussicht auf Erfolg im Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln.

In Bezug auf stärkere Überwachungs- und Rechenschaftsmechanismen bleibt der Vorschlag sehr vage und erwähnt nur „bessere Verfahren…, um die Art und Weise der Interpretationen und Umsetzung von Resolutionen zu überwachen und zu bewerten“.

Vor- und Nachteile von RwP für die R2P Agenda

Der Hauptvorteil des brasilianischen Vorschlags liegt in seinem konstruktiven Beitrag zu der Debatte zu R2P. Es ist ein Vorschlag zur weiteren Entwicklung des Konzepts, der gleichzeitig das Niveau der Debatte zu militärischen Einsätzen steigern könnte, indem es eine ausführliche und systematische Begründung von Interventionen einfordert. Das Risiko, dass die genannten Kriterien eher als „Ausrede für Nicht-Handeln“ genutzt werden, wie z.B. von Frankreich befürchtet, scheint dabei gleichzeitig gering zu sein, insbesondere angesichts der laufenden Weiterentwicklung des Inhalts des Konzepts durch Brasilien.

R2P selbst war ein großer Schritt in Richtung einer konsensfähigeren Sprachregelung, weg vom „Recht zur Intervention“, das u.a. vom Gründer von Médecins sans Frontières (MSF) und früheren französischen Außenminister Bernard Kouchner, vorangetrieben wurde. Doch das französische Außenministerium wirbt heute noch damit, dass R2P „das Erbe“ dieses umstrittenen Konzepts sei. Entsprechend stößt die RwP bislang auf große Zustimmung bei vielen R2P-skeptischen Ländern wie z.B. Indien. Dies mag auch dadurch erleichtert werden, weil der Vorschlag von einem „insider proponent“ (Acharya 2004: 248), einem Mitglied einer Gemeinschaft ähnlich orientierter Staaten (z.B. unter dem Label der BRICS), kommt. Brasilien hat bei diesen Staaten eine andere Glaubwürdigkeit als z.B. Kanada, welches das ursprüngliche R2P-Konzept mit der International Convention on Intervention and State Sovereignty vorangetrieben hatte.

Der Fokus von RwP auf der Verhinderung eines erzwungenen Regimewechsels macht es auf der anderen Seite unwahrscheinlicher, dass der Sicherheitsrat eine Resolution verabschieden wird, in der explizit ein politischer Wechsel im Zusammenhang mit einer militärischen Intervention gefordert wird. Nicht zuletzt ist der Resolutionsentwurf, der das Kommunique der Action Group on Syria am 19.07.2012 bestätigen sollte, durch russisches und chinesisches Veto gescheitert. In dem Entwurf wurde explizit auch die Einsetzung einer Übergangsregierung gefordert, die allerdings Mitglieder der gegenwärtigen Regierung hätte enthalten dürfen. Weil Russland und China als Teil der Action Group vorher dem zugestimmt hatten, war die Frustration von Kofi Annan groß – später nannte er diese Situation als Wendepunkt für seine Entscheidung, von seinem Amt als gemeinsamer Sondergesandter der Vereinten Nationen und der Arabischen Liga für Syrien zurückzutreten.

Wenn einzelne Staaten die Kriterien von RwP vorschieben sollten, um entschiedenes Handeln zu verhindern und darauf pochen, dass noch nicht alle friedlichen Mittel ausgeschöpft seien, so wird das keineswegs ein neuer Vorwurf sein. Dabei ist es wichtig darauf hinzuweisen, dass sich gerade hier Brasiliens Position weiterentwickelt hat. So vertrat es in der jüngsten R2P Debatte folgende Ansicht:

Sequencing between the three pillars of R2P should be logical, based on political prudence. It does not mean the establishment of arbitrary check-lists.

Gareth Evans betont ebenfalls diese diskursive Offenheit in seiner jüngsten Rede nach Gesprächen mit brasilianischen Offiziellen. Diese Entwicklung zeigt deutlich, dass westliche Staaten die Aufforderung Brasiliens zu mehr Diskussion ernst nehmen sollten.

Was ist zu tun?

RwP wird nicht von der Bildfläche verschwinden, sondern sich weiter entwickeln. Wenn westliche Staaten ein Interesse an der Aufrechterhaltung der R2P Agenda haben, sollten sie sich bemühen, diese Diskussion aktiv und konstruktiv zu prägen.

Sie sollten RwP als konstruktiven Vorschlag ansehen, welcher eher das Ziel hat, R2P zu retten und nicht zu zerstören. Das ist auch das Ergebnis einer aktuellen Umfrage unter zivilgesellschaftlichen Organisationen durch die International Coalition on the Responsibility to Protect (ICRtoP).

Weiterhin sollten Staaten ihre Argumentation für R2P auf moralische und politische Gründe fokussieren. Obgleich Prävention stärkere Berücksichtigung finden sollte, darf die Notwendigkeit einer ausgeglichenen Abwägung von Gründen und die vorgeschlagene „Sequenzierung“ nicht zu einer Verzögerung notwendiger Einsätze führen. Der frühe Einsatz robuster Mittel wie eines Verweises der Situation an den IStGH oder der Einsatz einer Fact-Finding Mission müssen für eine glaubwürdige R2P realistische Optionen bleiben. Genauso muss die Abwägung im Sinne der genannten Kriterien immer die Dringlichkeit der Situation berücksichtigen. Als der Völkermord in Ruanda ausgebrochen war, starben täglich tausende von Menschen. Mitte März 2011 hatten die Panzer und Flugwaffe Gaddafis bereits mit der Umzingelung und dem Beschuss von Benghazi begonnen. Mögliche Kriterien sollten immer die politische Konsensfindung erleichtern, nicht den Weg effektiven Handelns verstellen.

Gleichzeitig können westliche Nationen die symbolischen Konsequenzen der konstruktiven Berücksichtigung von RwP durchaus verkraften. Obgleich der Vorschlag Brasiliens als versteckte Kritik an der Libyen-Intervention zu verstehen ist, ist das Konzept nicht so stark mit der (von Brasilien und anderen empfundenen) Mandatsüberschreitung der NATO-geführten Koalition verbunden, dass eine Auseinandersetzung bedeuten würde, von bereits getroffenen Interventionsentscheidungen zurückzutreten. Vielmehr wäre eine Betonung der konstruktiven Punkte und eine wahrhafte Argumentation für eine aktive R2P Agenda auf dieser Grundlage im eigenen Interesse der westlichen Staaten. Damit könnten diese einerseits das Fundament der Schutzverantwortung stärken als auch schwankende Staaten wie Brasilien und Indien vollständig ins Boot holen.

Willkommen bei der jungen UN Forschung!

Die Vereinten Nationen sind ein zunehmend beliebter Lehr- und Forschungsgegenstand in Deutschland. Nicht zuletzt inspiriert von der in den letzten Jahren stark gewachsenen Model United Nations Szene beschäftigen sich immer mehr Studierende, Graduierte und Doktoranden mit dem häufig noch sehr vage verstanden Feld der UN Studies.

In den letzten Jahren sind eine Reihe von Initiativen gegründet worden, die sich dezidiert mit UN Studies bzw. UN Forschung beschäftigen. Die AG Junge UN Forschung (bzw. Forschung und Lehre, wie sie früher hieß) des Jungen UNO Netzwerks Deutschland e.V. (JUNON) gibt es bereits seit der Geburt des Netzwerks 2005. Seit 2011 ist die AG in neuer Besetzung aktiv und hat sich zum Ziel gesetzt, den Austausch zwischen Nachwuchswissenschaftler_innen in diesem Bereich voranzutreiben. Dabei zählen wir Studierende explizit auch als Nachwuchswissenschaftler_innen und nicht ausschließlic Absolventen mit mindestens einem Master-/Diplom-Abschluss. Diese Position teilen wir mit der Deutschen Nachwuchsgesellschaft für Politik und Soziolwissenschaften e.V. (DNGPS). Gerade fortgeschrittene Studierende haben häufig nur unzureichend Möglichkeit, sich über Unigrenzen hinaus fachlich auszutauschen, und Schwierigkeiten erste fachliche Gedanken zu veröffentlichen.

Hier möchte dieser Blog ansetzen. Er soll eine anspruchsvolle dennoch niedrigschwellige Plattform bieten für die (junge) Forschung zum System der Vereinten Nationen, vor allem erstmal im deutschsprachigen Raum. Mitglieder der AG Junge UN Forschung werden in unregelmäßigen, aber nicht zu großen Abständen Artikel schreiben. Diese werden sowohl eigene Analysen von Gegenständen der UN Forschung (Essays), als auch Auseinandersetzungen mit der Forschung anderer (Besprechungen). Außerdem werden wir zugespitzte Artikel zu aktuellen politischen oder wissenschaftlichen Entwicklungen verfassen (Kommentare) und wichtige Veranstaltungen, Konferenzen und Panels bewerben (Ankündigungen). Gleichzeitig mit diesem Blog starten wir auch einen regelmäßigen Newsletter zu junger UN Forschung, welchen wir über die UN Studies Mailingliste verschicken.

Ein wissenschaftlicher Blog will die fachliche Debatte um ein interaktives und sehr zugängliches Medium ergänzen, damit aber keinen Fachaufsatz ersetzen. Laut einer aktuellen, nicht-repräsentativen Umfrage nutzen 62,5 % der Umfrageteilnehmer (Professoren, Post-Docs und nicht-promovierte Mitarbeiter aus der Politikwissenschaft in Deutschland) regelmäßig Blogs als Informationsquelle. Nicht nur im angelsächsischen Raum, sondern zunehmend auch im deutschsprachigen Gebiet nimmt die Zahl und Qualität der Wissenschaftsblogs ständig zu. Allerdings werden dort veröffentlichte Beiträge bislang kaum als zitierbare Veröffentlichungen betrachtet. Ein Wissenschaftsblog erlaubt, relativ zeitnah und ohne großen Überprüfungsmechanismus auf aktuelle Diskussionen und Geschehnisse zu reagieren und die Debatte zu prägen. Er ermöglicht einen stärkeren Dialog zwischen Wissenschaft und Öffentlichkeit als auch wissenschaftsintern durch die Kommentarfunktion, so dass sich jede Leserin und jeder Leser leicht äußern kann. Außerdem können Blogs sich sehr gezielt an bestimmte Interessent_innen wenden und Spezialdiskussionen von Leuten ermöglichen, die sonst nicht genauso einfach zusammen kämen. Nicht zuletzt können Autor_innen sich im pointierten Verfassen theoretisch informierter Artikel üben und somit die Qualität von fachlichen Veröffentlichungen insgesamt verbessern.

Wir werden jeweils im eigenen Namen schreiben. Wir freuen uns auch sehr über Gastbeiträge und vor allem Kommentare. Interessenten für Gastbeiträge melden sich am besten mit ihrer Idee bei uns: info(at)uno-forschung.de. Viel Freude bei der Lektüre!