Die skandalöse Unterfinanzierung des UN-Menschenrechtspfeilers

von Carolin Anthes

Kofi Annan hat einmal pointiert bemerkt, dass es ohne Entwicklung keinen Frieden geben wird, ohne Frieden keine Entwicklung und beides nicht ohne Respekt für Menschenrechte. Er nahm hier Bezug auf die drei sich wechselseitig stützenden Hauptpfeiler und Aufgabenbereiche der Vereinten Nationen: Frieden und Sicherheit, Entwicklung und Menschenrechte. 1945, im Jahr der Gründung der UN, war der dritte Pfeiler nur eine Idee ohne konkreten Bauplan. Zwar erhebt die UN-Charta die Achtung der Menschenrechte zu einem Ziel der Organisation, doch lag die Priorität der Nachkriegsordnung auf der Friedenssicherung, die losgelöst von den anderen Pfeilern gedacht wurde. Es brauchte viele Jahrzehnte der mühsamen Bautätigkeit, bis das Menschenrechtssystem tatsächlich zu einem eigenen Pfeiler herangewachsen war. Dieser junge Pfeiler droht nun angesichts der sich verschärfenden Aufgabenlast bei gleichbleibend drastischer Unterfinanzierung zu zerbröckeln.

Die Jahre seit Ende des Kalten Krieges zeugen von einer immer festeren Verankerung dieses Pfeilers im Fundament der UN: 1993 wurde das Hochkommissariat für Menschenrechte in Genf (Office of the High Commissioner for Human Rights, OHCHR) geschaffen, dessen Tätigkeitsbereiche sich seither stetig ausgeweitet haben. Mittlerweile sind Förderung und Schutz der universellen Menschenrechte ins Zentrum der Anstrengungen für eine friedliche Welt und geteilten Wohlstand gerückt. Hierfür stehen institutionelle Reformstrategien, wie das Human Rights Mainstreaming, also die Verankerung der Menschenrechte in der gesamten Organisation, mit dem das OHCHR federführend betraut ist. Friedensmissionen sind heute ohne Menschenrechtskomponente undenkbar. Entwicklungsprogramme werden menschenrechtsbasiert entwickelt und umgesetzt. Wir beobachten auch in der UN-Praxis ganz im Sinne Annans eine immer stärkere Verzahnung der drei Grundpfeiler und einen „surge of interest in human rights issues“, so der neue Hochkommissar Zeid Ra’ad Al Hussein.

UN High Commissioner for Human Rights Zeid Ra’ad Al Hussein (UN Photo / Jean-Marc Ferré)

Drastische Unterfinanzierung: „I have to say I am shocked.“ (Zeid)

Umso fassungsloser fällt das Kopfschütteln aus, das der Blick auf die finanzielle Ausstattung des Menschenrechtspfeilers auslöst: von Gleichberechtigung keine Spur! Er wird im Gegensatz zu den anderen beiden Pfeilern nur mit einem winzigen Anteil des regulären UN-Budgets bedacht – mageren 3 Prozent. Zudem ist nur ein Drittel der OHCHR-Ausgaben von diesem regulären Haushalt gedeckt, der Rest muss durch freiwillige und damit höchst volatile Zuwendungen bestritten werden (im Zuge der globalen Finanzkrise 2008 kam es hier wenig überraschend zu starken Einbußen). Für 2014-2015 wendet die UN also für den Kern ihrer Menschenrechtsarbeit jährlich lächerliche 87 Millionen USD auf – de facto 87 Prozent weniger als für ‚Frieden und Sicherheit’ sowie 84 Prozent weniger als für ‚Entwicklung’. Oder, wie es der Hochkommissar in einer Pressekonferenz in Genf plastisch formulierte: die Bevölkerung der Schweiz gibt jährlich zehnmal so viel für Schokolade aus.

Nun taugt die chronische Unterfinanzierung der Weltorganisation kaum als Neuigkeit, aber die soeben dargestellte inhärente und massive Schieflage beim Zuteilen der vorhandenen Gelder ist mit Blick auf die kontinuierlich steigenden Erwartungen an das Menschenrechtssystem schlichtweg skandalös. Der Hochkommissar ermahnte die Generalversammlung im Oktober 2014 in New York aus gutem Grund: „Excellencies, a stool with one leg so vastly shorter than the others cannot possibly bear the weight of dramatically increasing global expectations.“

Beeindruckende und begrüßenswerte Ausweitung der Aufgaben

Allen Skeptikern eines gestiegenen Finanzbedarfs des Menschenrechtspfeilers sei dringend ein Blick in den OHCHR Report 2013, den letzten Rechenschaftsbericht und den OHCHR Management Plan 2014-2017, der die Vorhaben der nächsten vier Jahre operationalisiert, angeraten. In sechs ausgefeilten thematischen Prioritäten wird eine enge Verzahnung mit den anderen Aufgabenfeldern der UN vorangetrieben, die notwendig ist, um die Arbeit der Vereinten Nationen als Ganzes effektiver zu gestalten.

OHCHR übernimmt zudem im Rahmen des Mainstreaming eine zentrale Rolle in der vor einem Jahr auf den Weg gebrachten vielversprechenden Human Rights Up Front-Initiative des Generalsekretärs, die versucht die Präventions- und Reaktionsfähigkeit des UN-Systems bei massiven Menschenrechtsverletzungen nach mehrfachem systematischen Versagen (Ruanda, Srebrenica, Sri Lanka etc.) zu verbessern.

Gerade der Wille zur entschiedenen Reaktion auf sich abzeichnende oder bereits reale Menschenrechtskrisen hat in den vergangenen Jahren einen weiteren Trend hin zu so genannten Fact-Finding Missions und Commissions of Inquiry (CoI) ausgelöst. Diese vom Menschenrechts- oder Sicherheitsrat mandatierten Missionen werden vom OHCHR durchgeführt und tragen durch unabhängige, unparteiische und detaillierte Beobachtung, Analyse und Dokumentation dazu bei, menschenrechtliche Krisenherde bis in den letzten zugänglichen Winkel auszuleuchten und somit Handlungsdruck aufzubauen (prominente Beispiele sind Sudan, Syrien und Nordkorea). Dass dies keine bloße Worthülse ist, beweist die CoI zu Nordkorea, die im Februar 2014 ihren detaillierten Abschlussbericht vorlegte, der weitreichende und systematische Menschenrechtsverletzungen dokumentiert. Infolge der Veröffentlichung hat die UN-Generalversammlung im Dezember eine Resolution verabschiedet und erstmalig den Sicherheitsrat aufgefordert, den Fall an den Internationalen Strafgerichtshof (ICC) zu übergeben. Trotz des nicht völkerrechtlich bindenden Charakters der GA-Resolution zeigte sich das Regime in Pjöngjang im Vorfeld beeindruckt und versuchte, die in der Resolution enthaltene direkte Referenz auf den „Supreme Leader“ und dessen Verantwortlichkeit für die Gräueltaten zu verhindern. Der Sicherheitsrat hat sich inzwischen – entgegen dem Votum Chinas – in einem umkämpften Briefing mit dem Bericht der CoI und damit zum ersten Mal dezidiert mit der Menschenrechtslage in Nordkorea befasst.

Die paradoxe Situation muss gelöst werden

Dieses Schlaglicht auf die anwachsenden Commissions of Inquiry verweist auf nur einen von sehr vielen weiteren expandierenden und für die gesamte UN relevanten Aktionsbereichen, die das OHCHR an die Grenzen seiner Belastungsfähigkeit bringen (weitere Beispiele sind das wachsende Treaty Bodies System und die steigende Anzahl der Special Procedures, sowie der Sondersitzungen des Menschenrechtsrats). Bereits Navi Pillay, die ehemalige Hochkommissarin, hatte dringlich darauf verwiesen, dass das Hochkommissariat viele Anfragen zur Unterstützung und zum Aufbau von menschenrechtsbezogenen Kapazitäten von Mitgliedstaaten ablehnen müsse, da schlicht die finanziellen Mittel und das Personal fehlten. Ihrem Nachfolger bleibt nichts anderes übrig, als dies gebetsmühlenartig zu wiederholen. Wir beobachten also im Bereich des UN-Menschenrechtspfeilers eine paradoxe Situation, in der ein verstärkter Anreiz vieler Staaten, zu einem effektiveren internationalen Menschenrechtsschutzsystem beizutragen, in der Praxis an mangelnden finanziellen Ressourcen zu zerbrechen droht.

Die Generalversammlung hat keine Wahl – sie muss das reguläre Budget anpassen und den Menschenrechtspfeiler ihrer Organisation vor dem Kollaps bewahren. Bestehende Initiativen, zum Beispiel den Budgetanteil auf anfänglich 5% anzuheben, müssen auch von Deutschland vehement unterstützt werden, das sich die Förderung der Menschenrechte groß auf die Fahnen geschrieben hat und seit dem 1. Januar 2015 nun auch dem Menschenrechtsrat in Genf vorsitzt. Politischer Wille und entschiedenes Lobbying sind gefragt. Ein Gebäude kann nur dann Menschen sicheren Schutz bieten, wenn es von starken Pfeilern getragen wird. Solch starke Pfeiler sollten uns mindestens ebenso viel wert sein wie gute Schweizer Schokolade.

Frieden & Geld – Die Friedenskonsolidierung der Vereinten Nationen leidet unter ihrem Finanzierungssystem

Foto: UN Photo/Albert Gonzalez Farran

Heute gibt es einen Gastbeitrag von Felix vom Bretterblog.

Drüben, auf dem Blog der Arbeitsgemeinschaft Frieden und Entwicklung (FriEnt) gab es kürzlich einen Gastbeitrag des New Yorker FES-Büros über die Diskussion der UN-Peacebuilding Architektur im UN-Sicherheitsrat. Ergebnis: Es gibt immer noch erhebliche Probleme in der Unternehmung  „Friedenskonsolidierung durch die VN“. Ein zentrales Sorgenkind bleibt die mangelnde Koordination und Kohärenz der vielen internationalen und nationalen Akteure, die am Friedensprozess beteiligt sind oder deren Programme sich vor Ort auf den Friedensaufbau auswirken. Dass mangelnde Abstimmung internationaler und nationaler Organisationen untereinander durchaus ein Problem für den Friedensaufbau ist, illustriert Roland Paris am Beispiel UNO/Internationaler Währungsfond:

In El Salvador, Mozambique and Cambodia, for example, the UN urged the governments of these countries to increase spending on peacebuilding-related programs, such as the re-integration of former combatants into civilian life, while the International Monetary Fund (IMF) pushed in the opposite direction and demanded fiscal restraint.

Das ist nur ein Beispiel unter vielen. Aber woran liegt es, dass die Alphabet Soup der UN, Weltbank und bilateraler Entwicklungsorganisationen (wie z.B. GIZ, USAID, SIPA) es oft nicht schafft, in ihrer Programmatik an einem Strang zu ziehen, Projektdopplungen und –überschneidungen zu vermeiden und Synergieeffekte zwischen ihren Maßnahmen herzustellen (bzw. zumindest zu verhindern, dass diese Programme gegeneinander laufen)?

Volker Lehmann vom New Yorker FES-Büro schreibt dazu:

Zahlreiche Mitgliedsstaaten wiesen [in der SR-Debatte, F.H.] auf die bekannten Probleme der UN-Peacebuilding Architektur hin, die vornehmlich daraus resultierten, dass es sich hierbei um in New York ansässige Institutionen handelt, die einen politischen Prozess vor Ort unterstützen sollen. Nationale Aneignung des Friedensprozesses und Koordinierung der internationalen Akteure, vor allem aber mit dem UN-System und seinem Resident Coordinator bleiben so oftmals auf der Strecke.

Aber ist es nur die Entfernung von New York zum Friedensprozess vor Ort, die die Koordination behindert? Nein. Um Bill Clinton zu paraphrasieren: It’s the money, stupid! Und zwar nicht die Höhe der Finanzierung (die spielt auch eine Rolle), sondern es ist die Finanzierungsstruktur der internationalen und bilateralen Organisationen im Bereich Friedensaufbau, die ein Anreizsystem schafft, die Koordination und Kooperation erschwert.

Begrenzte Mittel + wachsende Zahl von Organisationen, die auf diese Geld angewiesen sind = Konkurrenzsituation

Die UN-Mitgliedstaaten, die Hauptgeldgeber für Maßnahmen zum Friedensaufbau, können nur eine begrenzte Menge an Geld zur Verfügung stellen. Diesen begrenzten Mitteln steht eine wachsende Anzahl an internationale Organisation und bilateralen EZ- und Nichtregierungsorganisationen gegenüber, die im Bereich Peacebuilding tätig sind bzw. es zunehmend werden. Michael Barnett et al. bspw.  zählen 24 Organisationen, die Peacebuilding als Teil ihrer Kernaktivitäten betrachten – und das sind nur die Großen. Aus der einfachen Konstellation begrenzte Mittel + steigende Anzahl von Peacebuilding-Akteuren entsteht eine Konkurrenzsituation unter Peacebuilding-Organisationen um knappe Ressourcen, die die Koordination erschwert.

Diese Konkurrenzsituation wird durch die Notwendigkeit von Fundraising für das Überleben vieler, v.a. kleinerer internationaler und nationaler Peacebuilding-Organisationen noch verschärft. Die meisten dieser Organisationen haben ein Kernbudget von dem sie gerade einmal die Kernbelegschaft bezahlen. Das Geld für die restlichen Programme kommt durch externe Projektgelder herein.

Es besteht also ein Anreiz für die Peacebuilding-Organisationen, ihren jeweiligen Beitrag zum Friedensaufbau gegenüber den Geldgebern hervorheben. Diesen Beitrag können sie—aus ihrer Sicht—am ehesten in eigenständigen Projekten erbringen, anstatt in einem Kooperationsprojekt. Denn in diesen bestünde die Gefahr, dass die eigenen Leistungen untergehen, bzw. vom Geber ganz in Frage gestellt werden könnten.

Kompetenzerweiterung führt zur immer größeren Abstimmungsproblemen

Gleichzeitig führt dieses System dazu, dass die Organisationen ihre Kompetenzen ausweiten, um sich relevant zu halten, insbesondere bei Peacebuilding-Themen, die gerade „angesagt“ sind.

Barnett et al. beschreiben die Situation, die sich daraus ergibt (S. 48):

“organizations have extended their existing mandates and competencies into the postconflict area, reflecting bureaucratic inertia and building on existing areas of comparative advantage. Both factors lead to a supply rather than demand-driven menu of postconflict peacebuilding activities. Within UN funds and programs, for example, UNICEF emphasizes reestablishing primary education and working to reintegrate child soldiers back into society, FAO and IFAD emphasize the importance of food security, UNHCR focuses on refugee return, and UNIFEM stresses the opportunities to push for greater gender equity during moments of postconflict transition and reform”

Das hat den bizarren Effekt, dass das Finanzierungssystem zu mehr anstatt weniger Koordinationsproblemen führt:

A recent survey reveals that disarmament, demobilization, and reintegration (DDR) assistance is provided by six major international agencies, security sector reform and rule of law by the same number, repatriation and resettlement of refugees and internally displaced persons are shared among nine agencies, and six specialized agencies work on health sector issues. This suggests not only the existence of tremendous coordination problems, but also that agencies will attempt to expand when and where possible. (Barnett et al.)

Konkurrenz um knappe Mittel, Angewiesenheit auf Projektgelder, Druck zur Ausweitung der organisationseigenen Kompetenzen im Bereich Friedenskonsolidierung—damit lassen sich die negativen Auswirkungen des Finanzierungssystems für die UN-Friedenskonsolidierung knapp zusammenfassen. Ein Problem das nach wie vor existiert und das auch die 2005  gegründete Peacebuilding Commission bisher nicht gelöst hat.

Zwei Einschränkungen zum Schluss: Erstens: Es liegt natürlich nicht nur an der Finanzierung. Das Geld ist bloß einer der vielen Baustellen, an denen die UN-Friedenskonsolidierung und, bis zu einem gewissen Maß, das gesamte UN-System krankt. Diese sind aber Thema für einen eigenen Post (zwischenzeitlich könnt ihr hier weiterlesen). Zweitens: Mehr Koordination ist nicht immer unbedingt besser. Auch wenn diese Annahme implizit diesem Post (und der Debatte im Sicherheitsrat) zu Grunde liegt, so kann mehr Koordination durchaus auch zu Problemen führen, wie beispielsweise im Spannungsfeld humanitäre Hilfe und anderen internationalen Akteuren vor Ort deutlich wird.

Was meint ihr?

(Den Originalartikel findet ihr hier.)