The Importance of Debate

WFUNA/IFUNA Conference “R2P: What next?” in New Delhi

Panelists and IFUNA members after the conference, (c) Gerrit Kurtz.

The public debate on the responsibility to protect civilians from mass atrocity crimes (R2P) has largely been confined to academics and policy circles in Western countries. This enhanced the frequent perception among developing countries of R2P as a concept from Europe and the United States. My research on India’s foreign policy on R2P confirms this impression so far. For this reason, the World Federation of United Nations Associations (WFUNA) has decided to organize outreach and awareness raising events for R2P as a concept around the world. Previous seminars have been held in Beijing, Caracas and Nairobi. On 8 October 2012, New Delhi was the next destination under the headline “R2P: What next?”. The conference was organized in cooperation with the Indian Federation of United Nations Associations (IFUNA).

In four panels, the main elements, challenges and concerns regarding R2P were presented by an illustrious number of panelists, both from India and from abroad. While some diplomats delivered official views, most stressed that their comments were made only in a private capacity, giving the audience an insider view with background information about R2P. Although no presentation focused explicitly on any specific case, the recent events in Libya and Syria, and even more the interventions in Afghanistan and Iraq were close on many people’s mind, both on the rostrum and in the audience.

After an introduction into the genesis and main elements of R2P by Laura Spano, the R2P program officer of WFUNA, Ana Paula Kobe from the Brazilian embassy presented her country’s views on the topic, focusing on the still recent Brazilian proposal of a responsibility while protecting (RWP). She recalled the main elements from the concept note Brazil submitted to the UN in November 2011, stressing that the use of force for protection purposes may cause unintentional harm and destabilize societies, which is why it should only be used as a last resort. Crucially, she stressed Brazil’s intention to spark a genuine collective debate on R2P and RWP, which should evolve together. While a number of European countries have confronted the concept with skepticism, seeing it as an attempt to delay urgent action if needed, she emphasized that this dialogue should not be seen as “an evaluation of anyone’s actions”, implicitly referring to the intervention in Libya. When pressed to provide more details both on the idea of criteria for Security Council (SC) decisions on the use of force and of greater accountability during the use of force, she declined to give more specifics. RWP is “not a ready-made concept”, she said, rather an impulse for debate. Nevertheless, she gave a small hint concerning Brazil’s intentions regarding the proposal, which should “guide us to a new multi-polar order based on dialogue and cooperation.”

Focus on the critique of R2P

Most of the following panelists and members from the audience focused their interventions on the critique of R2P. Former Indian ambassador Kishan Rana saidIndiahad been cautious and remained cautious, as “lofty international principles” were often applied selectively. R2P was measured by its application, he continued, and in Libya, NATO and allied forces had clearly exceeded their mandate.

Ambassador Deepak Bhojwani, recently retired Indian ambassador to Cuba, Colombia and Venezuela, agreed that selectivity had to be avoided. The use of force had often effectively prolonged conflicts instead of alleviating suffering, while international criminal law needed to be applied universally. Those who were responsible for the killing of 100,000 Iraqis (read: the US and allied forces) were also guilty, but “they will never be punished”. Similarly, if the SC referred a situation to the International Criminal Court (ICC), it must not exempt its members intervening on its behalf (as it did in the case of Libya).

The Libyan case had shown how the “likely misuse” of the concept of R2P for the purpose of regime change was an issue of ongoing debate, the message by the Indian permanent representative to the UN in New York, Hardeep Singh Puri, read. Mr. Rana underscored this sentiment by calling the third pillar of R2P, which allows coercive measures including military intervention with SC approval, as being tantamount to “hitting people on the head.”

Takeshi Osuga, political minister at the Japanese embassy and previously working for his country’s permanent mission to the UN in New York, developed his criticism in a different direction. While the emphasis on prevention in the concept’s promoters’ discourse was welcome, it was questionable whether the talk about general measures for prevention including development aid, human rights and democracy promotion to be discussed under the R2P heading had any added value. Those policy measures could also be discussed, perhaps more successfully, one might add, under different headings.

Ambassador Prasad, the High Commissioner of Sri Lanka to India, added a whole number of substantial criticisms against the concept. More specifically, he uttered four concerns: early warning might be politicized by exaggerated media reports, the SC lacked adequate authority without expanded membership and monitoring by the General Assembly, interventions might be misused for political purposes, and R2P operations might drain resources from other important programmes. Coercive operations always entail compromises, and are never equipped with enough resources. He rejected some critique’s charge that R2P “legalizes that what used to be illegal”, because of the possibility of chapter seven interventions as stipulated by the UN Charter.

Both on the rostrum and in the audience, there was a strong focus on the notion of sovereignty as weapon of the weak against the powerful, fitting to a post-colonial state. India, the journalist Jyoti Malhotra argued, was preoccupied with the denial of foreign interference in Kashmir and the Northeast or avoided engagement because of internal riots such as those in Gujarat in 2002. (Just recently at the general debate, India and Pakistan quarreled very publicly about the status of Kashmir.)

India and R2P

Mr. Sheshadri Chari from the Institute for National Security Studies and Research showed how India had been practicing R2P long before the concept came into being, as it intervened in then East Pakistan (today Bangladesh) in 1971 “in response to genocide” and a massive refugee crisis. (The secretary-general of IFUNA later added that India’s intervention in Sri Lanka in 1987-1990 had to be seen in the same light). He declared China’s occupation of Tibet and subsequent policy as “cultural cleansing“ and “genocide”, which is also the official line used by the Tibetan government in exile in India, including by the Dalai Lama. Moreover, he proposed there should be “pillars 2a, b, c” as diplomatic and political engagements to assist states in their responsibility to protect civilians could be codified. This would all fit in well with the centuries-old Hindu vision of Vasudhaiba Kutumbakam, or “the world is a family”, where there exists a “collective responsibility to protect each other”.

Former Indian ambassador Kishan Rana agreed that India should embrace R2P and keep engaged in the dialogue, while making its reservations heard. While France and others demanded R2P action, as the Burmese government did not take appropriate action after cyclone Nargil hit Myanmar, India’s engagement approach has, after all, proved successful. Ms. Malhotra tried to extend the scope of R2P, when she demanded that India also had a responsibility to protect Maldevians from the resurfacing of autocratic structures (this extension of R2P was later contested by a member of the audience). Countries from South Asia looked to India for assistance in “great hours of need.” This was also the case in Sri Lanka, where there was “ethnic cleansing, some people say there was genocide”.

The answer: UN reform

Almost all panelists as well as members of the audience made out one “crux”, as ambassador Prasad put it, “the democratization of global governance institutions”, in particular the SC. Mr. Osuga, true to the spirit of the G4-Initiative (by India, Brazil, Japan and Germany, the last of which that was not represented officially at the conference), reiterated this demand and also related it to the reform of the SC’s working methods including the use of the veto in R2P situations. Others called for a universal and “judicious” implementation of the R2P principles, in line with the Brazilian proposal, without giving more details, however.

The discussion throughout the day came back to a number of key issues that apparently occupy the minds of Indian elites. Sovereignty was the only defense shield of weaker nations against the imperial intentions by the major powers, how could it be qualified? If lofty ideals such as democracy, human rights or the R2P are only ever applied selectively, how can they ever be successful? The responsibility to protect, one member of the audience claimed, should be defined as “responsibility to protect against the misuse of power”. Speakers frequently referred to the conflicts in Iraq, Afghanistan or Palestine, displaying a deep-seating sense of anxiety about potential American hegemony without accountability.

While it is true that international justice needs to be universal, the promoters of R2P have always argued that action by the international community should not be held hostage by it. While it might not be possible to intervene everywhere, it was still right to protect civilians whenever possible. Furthermore, it seems to be rather questionable whether an SC with an expanded membership would be able to deal more effectively with crisis situations, as long as its working methods remain unchanged. This year’s failure of the S5 initiative was a particular disappointment in this regard.

It became apparent, however, that even among this audience of people active in UN Associations across India, students and policy elites, the concept of R2P was hardly known and understood. Debates like those during the conference should thus provide a crucial stepping-stone in establishing a more substantial foundation for a genuine public debate about these issues in India and beyond.

Die Verantwortung ernst nehmen – der brasilianische Vorschlag einer Responsibility while protecting und die R2P Agenda

Die brasilianische Präsidentin während der UN Generaldebatte 2011. (c) UN Photo/Marco Castro

Die Vertreter_innen der europäischen Staaten und anderer Regierungen, welche für eine starke Umsetzung des Konzepts der Schutzverantwortung (Responsibility to Protect, R2P) eintreten, fragen sich derzeit, wie sie mit dem brasilianischen Vorschlag einer Responsibility while Protecting (RwP) umgehen sollen. Dies war auch wieder während der jüngsten Debatte zu R2P in der Generalversammlung am 5. September 2012 sichtbar. Viele Regierungen wie z.B. diejenigen Frankreichs, des Vereinigten Königreichs und Deutschlands haben eine skeptische Position gegenüber RwP eingenommen. Sie sehen den Vorschlag als Einschränkung des Handlungsspielraums des Sicherheitsrats bei Krisensituationen, in denen schnelles Handeln zum Schutz von Menschenleben gefragt ist. Dieser Beitrag wird diese Sichtweise versuchen zu entkräften und darlegen, welche wichtigen Chancen der brasilianische Vorschlag für die R2P-Agenda bietet. Dazu werde ich kurz die wichtigsten Elemente der RwP und deren Hintergrund vorstellen, danach auf mögliche Vor- und Nachteile für die R2P-Agenda eingehen und zuletzt einige Politikempfehlungen für die derzeit noch skeptischen Staaten geben.

Hintergrund: die Responsibility while Protecting

Der Vorschlag zur RwP muss in direktem Zusammenhang mit der umstrittenen Intervention in Libyen 2011 gesehen werden. Wie Gareth Evans ausführt, stören sich aufstrebende Länder wie Brasilien, Indien und Südafrika nicht so sehr an der ursprünglichen Bombardierung der Panzer vor Benghazi – schließlich hatten sie sich ja enthalten oder sogar für die Resolution 1973 (2011) gestimmt. Die schon bald folgende Forderung, dass der Schutz von Zivilisten nur durch einen Regimewechsel in Tripolis zu haben sei, und Paris’, Londons und Washingtons Hinweis, erst dann den militärischen Einsatz beenden zu wollen, führte jedoch zu Verstörungen. Diese Verlautbarungen fielen auf den fruchtbaren Boden der alten Ängste, dass „humanitäre Interventionen“ letztlich doch nur ein Instrument der starken Mächte zur Durchsetzung ihrer imperialen Interessen sei.

Bei RwP handelt es sich um eine Reihe von Prinzipien, die hauptsächlich zwei Themen berühren: zum einen Begrenzungen der Rolle der Anwendung militärischer Gewalt durch den Sicherheitsrat und zum anderen eine verstärkte Überwachung und Rechenschaftspflichtigkeit bei der Umsetzung von Einsätzen zur Friedensdurchsetzung durch einzelne Staaten oder Staatengruppen. Die brasilianische Präsidentin Dilma Rousseff hatte in ihrer Rede im Rahmen der Generaldebatte der Generalversammlung 2011 darauf Bezug genommen:

Much is said about the responsibility to protect; yet we hear little about responsibility in protecting. These are concepts that we must develop together.

Im November 2011 brachte Brasilien ein Konzeptpapier ein, welches im Februar 2012 bei einem informellen Workshop Brasiliens in New York von Vertretern von Staaten und der Zivilgesellschaft diskutiert wurde. Das Konzeptpapier ist bislang die einzige konkrete Darstellung von RwP. Es betont die “politische Unterordnung und chronologische Sequenzierung” der drei Säulen von R2P und legt großen Wert auf die Tatsache, dass auch militärische Einsätze zum Schutz von Menschenleben im Rahmen der R2P selber zivile Opfer verursachen und möglicherweise sogar zur Verschlimmerung eines Konfliktes beitragen können. Wie genau Sequenzierung zu verstehen ist, wird nicht genannt.

Die Begrenzungen der Gewaltanwendung, die in dem Papier genannt werden, beziehen sich auf klassische Kriterien aus der Tradition des „Gerechten Krieges“ in der politischen Philosophie, wie sie auch in verschiedenen Reformberichten erwähnt wurden, wie z.B. Kofi Annans „In Larger Freedom“ Bericht von 2005 (Absatz 126). Es handelt sich um Prinzipien wie einem Vorrang für Prävention, die Autorität des Sicherheitsrates (und „in besonderen Umständen“ sogar die Autorität der Generalversammlung unter einer „Uniting for Peace“ Resolution), die Verhältnismäßigkeit der Mittel sowie eine Aussicht auf Erfolg im Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln.

In Bezug auf stärkere Überwachungs- und Rechenschaftsmechanismen bleibt der Vorschlag sehr vage und erwähnt nur „bessere Verfahren…, um die Art und Weise der Interpretationen und Umsetzung von Resolutionen zu überwachen und zu bewerten“.

Vor- und Nachteile von RwP für die R2P Agenda

Der Hauptvorteil des brasilianischen Vorschlags liegt in seinem konstruktiven Beitrag zu der Debatte zu R2P. Es ist ein Vorschlag zur weiteren Entwicklung des Konzepts, der gleichzeitig das Niveau der Debatte zu militärischen Einsätzen steigern könnte, indem es eine ausführliche und systematische Begründung von Interventionen einfordert. Das Risiko, dass die genannten Kriterien eher als „Ausrede für Nicht-Handeln“ genutzt werden, wie z.B. von Frankreich befürchtet, scheint dabei gleichzeitig gering zu sein, insbesondere angesichts der laufenden Weiterentwicklung des Inhalts des Konzepts durch Brasilien.

R2P selbst war ein großer Schritt in Richtung einer konsensfähigeren Sprachregelung, weg vom „Recht zur Intervention“, das u.a. vom Gründer von Médecins sans Frontières (MSF) und früheren französischen Außenminister Bernard Kouchner, vorangetrieben wurde. Doch das französische Außenministerium wirbt heute noch damit, dass R2P „das Erbe“ dieses umstrittenen Konzepts sei. Entsprechend stößt die RwP bislang auf große Zustimmung bei vielen R2P-skeptischen Ländern wie z.B. Indien. Dies mag auch dadurch erleichtert werden, weil der Vorschlag von einem „insider proponent“ (Acharya 2004: 248), einem Mitglied einer Gemeinschaft ähnlich orientierter Staaten (z.B. unter dem Label der BRICS), kommt. Brasilien hat bei diesen Staaten eine andere Glaubwürdigkeit als z.B. Kanada, welches das ursprüngliche R2P-Konzept mit der International Convention on Intervention and State Sovereignty vorangetrieben hatte.

Der Fokus von RwP auf der Verhinderung eines erzwungenen Regimewechsels macht es auf der anderen Seite unwahrscheinlicher, dass der Sicherheitsrat eine Resolution verabschieden wird, in der explizit ein politischer Wechsel im Zusammenhang mit einer militärischen Intervention gefordert wird. Nicht zuletzt ist der Resolutionsentwurf, der das Kommunique der Action Group on Syria am 19.07.2012 bestätigen sollte, durch russisches und chinesisches Veto gescheitert. In dem Entwurf wurde explizit auch die Einsetzung einer Übergangsregierung gefordert, die allerdings Mitglieder der gegenwärtigen Regierung hätte enthalten dürfen. Weil Russland und China als Teil der Action Group vorher dem zugestimmt hatten, war die Frustration von Kofi Annan groß – später nannte er diese Situation als Wendepunkt für seine Entscheidung, von seinem Amt als gemeinsamer Sondergesandter der Vereinten Nationen und der Arabischen Liga für Syrien zurückzutreten.

Wenn einzelne Staaten die Kriterien von RwP vorschieben sollten, um entschiedenes Handeln zu verhindern und darauf pochen, dass noch nicht alle friedlichen Mittel ausgeschöpft seien, so wird das keineswegs ein neuer Vorwurf sein. Dabei ist es wichtig darauf hinzuweisen, dass sich gerade hier Brasiliens Position weiterentwickelt hat. So vertrat es in der jüngsten R2P Debatte folgende Ansicht:

Sequencing between the three pillars of R2P should be logical, based on political prudence. It does not mean the establishment of arbitrary check-lists.

Gareth Evans betont ebenfalls diese diskursive Offenheit in seiner jüngsten Rede nach Gesprächen mit brasilianischen Offiziellen. Diese Entwicklung zeigt deutlich, dass westliche Staaten die Aufforderung Brasiliens zu mehr Diskussion ernst nehmen sollten.

Was ist zu tun?

RwP wird nicht von der Bildfläche verschwinden, sondern sich weiter entwickeln. Wenn westliche Staaten ein Interesse an der Aufrechterhaltung der R2P Agenda haben, sollten sie sich bemühen, diese Diskussion aktiv und konstruktiv zu prägen.

Sie sollten RwP als konstruktiven Vorschlag ansehen, welcher eher das Ziel hat, R2P zu retten und nicht zu zerstören. Das ist auch das Ergebnis einer aktuellen Umfrage unter zivilgesellschaftlichen Organisationen durch die International Coalition on the Responsibility to Protect (ICRtoP).

Weiterhin sollten Staaten ihre Argumentation für R2P auf moralische und politische Gründe fokussieren. Obgleich Prävention stärkere Berücksichtigung finden sollte, darf die Notwendigkeit einer ausgeglichenen Abwägung von Gründen und die vorgeschlagene „Sequenzierung“ nicht zu einer Verzögerung notwendiger Einsätze führen. Der frühe Einsatz robuster Mittel wie eines Verweises der Situation an den IStGH oder der Einsatz einer Fact-Finding Mission müssen für eine glaubwürdige R2P realistische Optionen bleiben. Genauso muss die Abwägung im Sinne der genannten Kriterien immer die Dringlichkeit der Situation berücksichtigen. Als der Völkermord in Ruanda ausgebrochen war, starben täglich tausende von Menschen. Mitte März 2011 hatten die Panzer und Flugwaffe Gaddafis bereits mit der Umzingelung und dem Beschuss von Benghazi begonnen. Mögliche Kriterien sollten immer die politische Konsensfindung erleichtern, nicht den Weg effektiven Handelns verstellen.

Gleichzeitig können westliche Nationen die symbolischen Konsequenzen der konstruktiven Berücksichtigung von RwP durchaus verkraften. Obgleich der Vorschlag Brasiliens als versteckte Kritik an der Libyen-Intervention zu verstehen ist, ist das Konzept nicht so stark mit der (von Brasilien und anderen empfundenen) Mandatsüberschreitung der NATO-geführten Koalition verbunden, dass eine Auseinandersetzung bedeuten würde, von bereits getroffenen Interventionsentscheidungen zurückzutreten. Vielmehr wäre eine Betonung der konstruktiven Punkte und eine wahrhafte Argumentation für eine aktive R2P Agenda auf dieser Grundlage im eigenen Interesse der westlichen Staaten. Damit könnten diese einerseits das Fundament der Schutzverantwortung stärken als auch schwankende Staaten wie Brasilien und Indien vollständig ins Boot holen.