Der SDG-Index reproduziert das Bild einer europäischen Vormachtstellung

Ban Ki-moon und Jeffrey Sachs im Jahr 2014, UN Photo/Paulo Filgueiras

Ban Ki-moon und Jeffrey Sachs im Jahr 2014, UN Photo/Paulo Filgueiras

von Albert Denk

Am 20. Juli 2016 wurde der inoffizielle SDG-Index der Bertelsmann-Stiftung und des Sustainable Development Solutions Network (SDSN) im Westin Hotel in New York vorgestellt. Präsentiert wurde er von UN-Generalsekretär Ban Ki-moon, Prof. Jeffrey Sachs und weiteren hochrangigen Vertreter*innen der Vereinten Nationen. Der SDG-Index vergleicht den „Entwicklungsstand“ von 149 der 193 Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen. Dieses Ranking basiert auf der UN Agenda 2030 und den darin enthaltenen 17 nachhaltigen Entwicklungszielen (engl. Sustainable Development Goals, SDGs), welche die Aspekte einer ökonomischen Entwicklung, sozialen Inklusion sowie ökologischen Nachhaltigkeit beinhalten. Nach offizieller Lesart sollen alle 17 Ziele in ihrer Aussage gleich gewichtet werden. Der SDG-Index präsentiert ein Bild der Vormachtstellung europäischer Länder ohne jedoch alle Faktoren miteinzubeziehen. Die Darstellung dieses „Entwicklungsstandes“ ist gekoppelt an empirischen Bemessungsschwierigkeiten, welche eine ungleiche Gewichtung und somit ein verzerrtes Bild zur Folge haben. Zudem bedarf es weiterer Untersuchungen eines möglichen Interessenkonflikts der Bertelsmann-Stiftung.

Auf Platz 1 der Rangliste befindet sich Schweden, das einen Wert von 84,5 auf einer Skala zwischen 0 und 100 erreicht. Dem inoffiziellen SDG-Index zu Folge haben die skandinavischen Länder im globalen Vergleich den höchsten „Entwicklungsstand“. Die Folgeplätze werden von Dänemark (83,9), Norwegen (82,3) und Finnland (81,0) belegt. Deutschland befindet sich mit einem Wert von 80,5 auf Platz 6. Besonders auffallend ist, dass die ersten 17 Plätze, mit nur einer Ausnahme (Kanada auf Platz 13), von europäischen Ländern dominiert werden. Die Vereinigten Staaten von Amerika (72,7) liegen auf Platz 25. Die Mehrheit der Weltbevölkerung befindet sich auf den hinteren Plätzen. So liegen die zwei bevölkerungsreichsten Länder Indien (Platz 110 / 48,4) und die Volksrepublik China (Platz 76 / 59,1) in der unteren Hälfte, die beide zusammen jeden dritten Menschen beheimaten.

Die Autor*innen des Berichts betonen, dass alle Länder noch weit davon entfernt sind, nachhaltig entwickelt zu sein. Gerade die Spitzenleister, allen voran die skandinavischen Länder, müssen ihre Energieversorgung von kohlenstoffreichen zu -armen Primärenergieträgern wandeln, um SDG # 7 (nachhaltige Energie) sowie SDG #13 (Bekämpfung des Klimawandels) zu erreichen.

Der inoffizielle Index stellt wie jedes Ranking eine starke Vereinfachung eines Zustandes dar. Grundlegend problematisch ist der Vergleich von Nationalstaaten, da gerade die Reduzierung von globaler Ungleichheit (SDG #10) oder die Bekämpfung des globalen Klimawandels (SDG #13) nicht an Landesgrenzen aufhört. Übertragungseffekte (engl. spill-over effects) zwischen Ländern wurden nicht mit in den Index aufgenommen. Die Kategorie Nationalstaat unterliegt einer grundsätzlichen Abgrenzungsproblematik, da andere Faktoren wie u.a. grenzübergreifende soziale Schichten, Milieus oder kulturspezifische Charakteristika möglicherweise stärker ausschlaggebend sind.

Unklar bleibt ebenso, nach welcher Relevanz die Indikatoren des SDG-Index ausgesucht wurden. So wird von „der bestmöglichen Messung“ gesprochen, welche aber am Beispiel der Bemessung von globaler Ungleichheit (SDG #10) in Frage gestellt werden kann. Die Indikatoren zu diesem Ziel sind der Gini-Koeffizient, die Palma ratio und der PISA Social Justice Index. Zunächst gilt anzuerkennen, dass 134 Länder über Daten zum Gini-Koeffizienten verfügen, so dass eine Aussage über die Einkommensverteilung getroffen werden kann. Die beiden anderen Indikatoren erreichen jedoch keine statistische Signifikanz. Ungleichheit muss zudem differenzierter betrachtet werden, insbesondere bedarf es der Untersuchung ausgelagerter Folgen ungleicher Konsum- und Produktionsmuster (SDG #12). Aufgrund von Bemessungsschwierigkeiten haben diese aber keinen Einfluss in den SDG-Index gefunden. Wäre dies der Fall gewesen, hätten die europäischen Staaten deutlich schlechter im Ranking abgeschnitten. Alternative Indikatoren wie der Global Footprint, der Water Footprint oder der Global Slavery Index könnten einen Ansatzpunkt für eine differenziertere Bemessung darstellen, die zu einem anderen Bild führen sowie ein anderes Ranking ergeben würde. Zudem wird die historische Komponente völlig außer Sicht gelassen, welche eine Analyse (post-)kolonialer Ursachen beinhalten müsste und eine konträren Darstellung Europas zur Folge hätte.

Des Weiteren verwendet der Index eine Ampelsymbolik (nach der Entwicklung in grüner, gelber oder roter Farbe gekennzeichnet wird), die Gefahr läuft eine Scheintransparenz zu erzeugen und gleichzeitig die Komplexität von Entwicklung nicht ausreichend zu erfassen. Fraglich bleibt weiterhin, ob überhaupt ein einziger, universeller „Entwicklungsmaßstab“ – auf einer Skala zwischen 0 und 100 – erfasst werden kann oder ob es sich um eine plakative Darstellung höchst diverser Zusammenhänge handelt. Wissenschaftler, die insbesondere zu Post-Wachstums-Gesellschaften und dem Konzept Buen Vivir arbeiten, wie Alberto Acosta, Federico Demaria und Ashish Kothari, kritisieren den Gedanken, Entwicklung anhand eines bestimmten Einkommensverhältnisses zu bemessen. Die Kritik richtet sich gegen die Abwertung von indigenen Völker als „zu entwickelnde“ – die vom Wald, dem Meer oder von der Landwirtschaft leben und daher sich nicht mit der Geldwirtschaft beschäftigen.

Außerdem bedarf es einer genaueren Untersuchung eines möglichen Interessenkonflikts der Bertelsmann-Stiftung, da die Stiftung in der Vergangenheit mehrfach für ihre politisch einseitige, wirtschaftsliberale Interessenvertretung kritisiert wurde. So forcierte die Stiftung Inhalte, die konträr zu den SDGs gedeutet werden können. Daher bedarf es der Untersuchung nachfolgender Fragen: Steht die Kommerzialisierung von Schule, Weiterbildung, Erziehung und Wissenschaft im Widerspruch zu einem inklusiven und gleichberechtigten Zugang zu Bildung (SDG #4)? Wirkt der Umbau der Sozialsysteme durch die Abschaffung der Arbeitslosenversicherung und einer Halbierung der Sozialhilfe, der Armutsbekämpfung (SDG #1) sowie der Reduzierung von Ungleichheit (SDG #10) entgegen? Der Publizist und Politiker Albrecht Müller bezeichnet die Stiftung als „antidemokratische Einrichtung“, da sie geschützte, nicht-öffentliche Räume zum Austausch für Politiker*innen schafft und darin Interessenvertretung betreibt. Kann dies als Widerspruch zu einem Aufbau transparenter Institutionen (SDG #16) gedeutet werden? Josef Kraus, Präsident des deutschen Lehrerverbandes, bewertet die „sogenannten“ Studien der Stiftung als unwissenschaftlich, da mithilfe von „selektiv ausgewählten Daten“ und „verzerrter Bewertungen“ eine möglichst hohe „Skandalisierung vermeintlicher Missstände“ erzielt werden soll. Das Bild des von europäischen Staaten dominierten Länderrankings über einen gegenwärtigen „Entwicklungsstand“ birgt möglicherweise ein ähnliches „Skandalisierungspotenzial“.

Darauf aufbauend wird ein europäisches, wirtschaftsliberales Modell als Vorbild einer universellen Entwicklung genommen. Dieses Modell basiert auf einer Externalisierung interner Kosten, der Auslagerung negativer Konsequenzen von Konsum und Produktion in ärmere Weltregionen. Unter Vernachlässigung der Folgen von sogenannten „Externalisierungsgesellschaften“ wird mit dem Segens der höchsten politischen und moralischen Instanz der Weltgemeinschaft eine Legitimität für Wirtschaftswachstum geschaffen (SDG #8).

Die UN Statistics Division ist beauftragt die offiziellen 231 Indikatoren der SDGs für die Vereinten Nationen zu erheben. Dabei steht sie vor ähnlichen empirischen Bemessungsschwierigkeiten wie die Bertelsmann-Stiftung und das SDSN. Der inoffizielle SDG-Index konnte einige Indikatoren nicht erfassen. So wird zunächst auch die UN Statistics Division Schwierigkeiten haben international vergleichbare Daten aus dem Bildungswesen (SDG #4) oder zu Konsum- und Produktionsmustern (SDG #12) sammeln zu können, da es dazu kaum Erhebungen in den einzelnen Mitgliedsstaaten gibt. Ein Unterschied liegt aber in der Darstellung der Ergebnisse, da die Autor*innen des offiziellen Sustainable Development Goals Report 2016 auf ein generalisierendes Länderranking verzichten. Stattdessen werden globale Entwicklungsherausforderungen betont und Regionen wie beispielsweise Subsahara-Afrika, Südasien oder „entwickelte“ sowie „zu entwickelnde“ Regionen (engl.: developed & developing regions) als kleinste Einheiten verwendet. Die eingangs genannte Abgrenzungsproblematik bleibt auch in dieser Einteilung bestehen und stellt wiederum eine andere Form der Vereinfachung von Zusammenhängen dar.

Grundlegend ist eine Datenerfassung zu Themen wie u.a. Hunger, Bildung oder Gesundheit von besonderer Notwendigkeit um globalen Herausforderungen adäquat begegnen zu können. So sind auch länderspezifische Daten durchaus von großer Bedeutung. Jedoch wird durch fehlende Zusammenhänge, wenn auch aufgrund von empirischen Messschwierigkeiten, ein verzerrtes Bild dargestellt. Zudem ist die Erstellung von Ranglisten irreführend, da die verwendeten Cluster in sich höchst divers sind und andere kulturspezifische Charakteristika vermeintlich differenziertere Erklärungsstränge darstellen. Sollte es der UN Statistics Division in den nächsten Jahren gelingen, signifikante Daten gerade in den Bereichen globale Gerechtigkeit (SDG #10) sowie Konsum- und Produktionsmuster (SDG #12) zu erfassen, werden die nachhaltigen Entwicklungsziele der Vereinten Nationen eine wichtige Grundlage zur Adressierung globaler Herausforderungen sein. In diesem Zuge wird es auch einer neuen Diskussion bedürfen, ob ein SDG #8 zu Wirtschaftswachstum ein Bestandteil der Entwicklungsagenda bleiben kann, wenn sich die Externalitäten dieser Wirtschaftsweise konträr zu den anderen Zielen auswirken.

Zusammenfassend lässt sich sagen, dass ein stark vereinfachendes Länderranking über nachhaltige Entwicklung, in Form des inoffiziellen SDG-Index, ein verzerrtes Bild darstellt. Grenzüberschreitende Faktoren sogenannter „Externalisierungsgesellschaften“ wurden nicht miteinbezogen, die auf einer Auslagerung negativer Folgen von Konsum- und Produktionsmustern in ärmere Weltregionen basieren. Auf dieser Schieflage könnte der SDG-Index zu einer weiteren Reproduktion des Bildes einer vermeintlichen Vormachtstellung und Überlegenheit der europäischen Länder führen. Daher bedarf es einer differenzierteren Bemessung, damit die nachhaltigen Entwicklungsziele adäquat historische und strukturelle Ursachen globaler Herausforderungen adressieren können.

 

 

Albert Denk promoviert über die nachhaltigen Entwicklungsziele (SDGs) der Vereinten Nationen an der Ludwig-Maximilians-Universität München. Zuvor hat er im Rahmen des Global Studies Programme an der Humboldt-Universität zu Berlin, der Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Buenos Aires, der Jawaharlal Nehru University New Delhi und der Universitat de Barcelona studiert. Er ist Mitglied in der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen.

The Creation of Disability through Data Collection and Dissemination of Lists

Or: The Effects of Education for All through Data on All

von Julia Biermann

One question has haunted me for a long time: Is it necessary to solidify disability as a classification factor to overcome stigmatisation and marginalisation due to disability? To approach this question I refer to the new Post-2015 development agenda, in particular the education related goals and the formulation of indicators that would enable to measure respective progress. First, I argue that this paradox – solidifying disability to diminish its impact – derives from the bureaucratic logic of the international system that requires that persons with disabilities show up in its lists. Second, I argue that the Post-2015 world will thus “create” more people with disabilities in order to fight their stigmatisation and marginalisation. My point is that lists, compiled to prove indicators, not only produce legitimacy, but also disability.

Currently, the UNESCO Institute of Statistics (UIS) has launched a global consultation on Post-2015 education indicators for the reshaped education goal of ensuring equitable and inclusive quality education and lifelong learning for all by 2030. This goal is enshrined in the so-called Muscat Agreement and was adopted during the 2014 Global Meeting on Education for All in Oman. To monitor future progress, this project necessarily requires data, for example on enrolment and completion of schooling but also on abstentions and early dropouts. Furthermore, data will also need to be disaggregated for example by gender, location, socio-economic background and dis/ability, because the goal targets all (!), thus including those who face a disadvantage, difficulty or disability. To be able to evaluate whether the goal and its seven targets are met by international programs and funding, the realities of schooling need to be transformed into lists and are thus incorporated into the bureaucratic logic of inter/national organisations and their accounting systems.

Lists comprise indicator-based data collections, which require certain models and concepts – for example of disability. Until today, however, only little data is available on persons with disabilities, because of two relevant aspects: First, persons with disabilities were and still are overwhelmingly marginalised and neglected at the societal and policy level all over the globe, which however started to change in the wake of the UN-Convention on the Rights of Persons with Disabilities. Secondly, what actually counts as a disability is ultimately tied to the context itself. Accordingly, the UN Statistic Division states: Due to differences in the concepts and methods used to identify persons with disabilities, prevalence rates should not be compared across countries”. But how can we then compare the education of children with disabilities within the post-2015 inclusive development framework?

The paper “Towards indicators for a post-2015 education framework” elaborates on the possibilities and challenges “to globally track the targets (which) should ideally meet a range of standards that ensure technical strength, feasibility, frequency of reporting, cross-national comparability and availability over time”. The paper also refers to difficulties in assessing disability and thus does – at this stage – not contain related indicators. Accordingly, the currently discussed indicators do not allow to assess the inclusiveness of education systems, because this would not only require to know how many children with a disability have access to, are in and complete schooling, but also which children do have an impairment or disability. It seems as if this circumstance constitutes a deadlock to the bureaucratic logic itself – the need of objective data on disability vs. the ultimate context-dependency of disability concepts and data.

Nonetheless, global monitoring requires global indicators based on concepts that then become global as well. At this point, Rottenburg`s work on “Far-fetched Facts” gives inspiring insights into the “Secret of Lists” and their ultimate consequences:

“A list is a record of things or abstract statements that have been removed from their context and written down one after another as facts. The classification system and selection principle according to which the facts in a list are chosen is not included in the list itself. (…) These observations seem trivial at first glance. This is because the classification and selection work that precedes every list has successfully been rendered invisible. Using the language of Mary Douglas, the classification system that the list is based on has become so well institutionalized that it is erroneously viewed as being a characteristic of the thing itself.” (p.137).

 Against this background, I argue that indicator-based lists and surveys not only bring out and solidify disability, but transform disability into a necessary and inescapable attribution. The attempt to make societies more inclusive and in which disability becomes less of a barrier requires to emphasise disability even more. Thus, the question remains whether this attribution might lead to more visibility, emancipation and also more resources or whether it instead increases stigmatization. This paradox needs to be carefully examined in each context, project and survey – as each of it creates disability.

The UIS global consultation runs until 30 January 2015.

Über die Zukunft der Bildung

Als Teil der Global Consultation on Education in the post-2015 Development Agenda fand im Dezember 2013 die regionale Konsultation der westeuropäischen und nordamerikanischen Staaten (Gruppe 1) in Paris statt. Über die Bedeutung und Ergebnisse dieses Treffens konnten wir mit Frau Reiplinger (BMZ) sprechen, die an diesem Treffen teilgenommen hat.

Was sind die zentralen Ergebnisse dieser regionalen Konsultation? Was ist das Spezifische an der Rolle der sogenannten „Group I countries“?

In Paris wurde eine Vielzahl wichtiger internationaler Bildungsthemen diskutiert, so die zentralen Leitthemen Qualität und Chancengerechtigkeit in der Bildung. Zentrale Ergebnisse waren aus Sicht des BMZ die Bekräftigung des Konsenses zur Bedeutung dieser Themen sowie die Einigung zum weiteren Vorgehen: Die UNESCO wird nun schnellstmöglich eine Roadmap vorlegen, die angibt, wann und wie konkrete Vorschläge für Unterziele sowie Indikatoren erarbeitet werden. Diese sollen Grundlage sein für die Diskussion der internationalen Gemeinschaft bei den nächsten Treffen, die sich mit der Ausgestaltung eines eventuellen Bildungsziels der künftigen globalen Entwicklungsagenda befassen. UNICEF wird die UNESCO bei dieser Aufgabe weiter unterstützen.

Die Rolle der UNESCO Regionalgruppe I ist in diesem Prozess eine doppelte: Einerseits gehören ihre Mitglieder zu den Geberländern, die die Erreichung von Entwicklungszielen finanziell und technisch unterstützen – fast alle der „klassischen“ Geberländer sind Mitglieder dieser Gruppe, so auch Deutschland. Gleichzeitig soll die neue Agenda universell anwendbar sein, also auch Bedeutung für die Geberstaaten haben. Wie dies konkret ausgestaltet wird, ist noch offen.

Equitable, Quality Education and Lifelong Learning for All” wurde im Rahmen der Konsultationen in Dakar (Senegal) im März 2013 formuliert – als aus Sicht der „Bildungs-Community“ wünschenswertes Ziel für eine zukünftige globale Entwicklungsagenda. Welche Chancen und Herausforderungen ergeben sich daraus für die deutsche und internationale Entwicklungszusammenarbeit?

Das bildungsbezogene Ziel der aktuellen Agenda fokussiert auf die Bereitstellung von Primarbildung für alle und ist damit wesentlich enger gefasst. Das hat in den vergangenen Jahren zwar zu einer beachtlichen Verbesserung der Einschulungsraten auf dieser Stufe geführt, jedoch sind andere Bereiche dafür vernachlässigt worden, wie z.B. der Aspekt der Qualität von Bildung, was sich heute an oft sehr schlechten Lernergebnissen in Entwicklungsländern zeigt. Der Vorschlag für eine neue Formulierung ist viel breiter gefasst und würde damit ein ganzheitliches Vorgehen, also den Blick auf das gesamte Bildungssystem, erlauben. Diesem Ansatz hat sich die deutsche Entwicklungszusammenarbeit im Übrigen bereits mit der BMZ-Bildungsstrategie „Zehn Ziele für mehr Bildung“ verschrieben. Gleichzeitig müssen wir uns noch stärker bemühen, benachteiligte Bevölkerungsgruppen in der Bildung zu erreichen.

Herausforderung eines so umfassenden Anspruchs in einer neuen Agenda wäre entsprechend mehr denn je eine enge Abstimmung und Koordinierung mit allen relevanten Partnern bezüglich der Bedarfe in den jeweiligen lokalen Kontexten und den Möglichkeiten zur Umsetzung.

Allerdings können wir zum jetzigen Zeitpunkt über ein mögliches zukünftiges Bildungsziel nur spekulieren: Die zukünftige Agenda für nachhaltige Entwicklung wird erst im Herbst 2015 verabschiedet werden – wie Bildung darin verankert sein wird, ist offen. Die Wichtigkeit von Bildung für Entwicklung wird aber allgemein anerkannt.

Im Jahr 2015 laufen sowohl das EFA-Programm als auch die MDGs aus. Sollten bildungsbezogene Ziele für die Zeit nach 2015 Teil einer umfassenden Entwicklungsagenda werden oder sollte es eine eigene Bildungsagenda geben?

Die von der UNESCO koordinierte „Education for All“ (EFA) Initiative aus dem Jahr 2000 ist eine umfassende Bildungsagenda mit sechs Zielen zu den zentralen Bereichen und Themen der Bildung – sie deckt damit wesentlich mehr ab als die bildungsbezogenen Ziele der Millennium Development Goals (MDGs). Sie wird von den 164 unterzeichnenden Staaten getragen und hat damit international weitreichenden Konsens und Sichtbarkeit. Deshalb konnte sie viel Bewegung in die internationale Bildungsförderung bringen – zum Beispiel wurde die wichtige Global Partnership for Education (GPE) im Rahmen von EFA gegründet.

Aus aktueller Perspektive müssen wir natürlich neu bewerten. Falls Bildung mit der oben genannten – oder einer ähnlichen – Formulierung in der zukünftigen Agenda verankert wird, wären die wichtigen Bildungsthemen breiter abgedeckt. Eine Doppelung bildungsrelevanter Agenden mit ähnlichen Inhalten aber könnte einer Bündelung von Kräften entgegenstehen.

Im Rahmen der letzten UNESCO Generalkonferenz im November 2013 wurde daher beschlossen, dass EFA zukünftig in eine übergreifende Agenda integriert sein soll, wobei die genaue Ausgestaltung offen ist. Diese Entscheidung ist aus unserer Sicht erst einmal gut nachvollziehbar und tragbar. Allerdings hängt die letztliche Beantwortung zentral davon ab, ob Bildung in der post-2015 Agenda für nachhaltige Entwicklung umfassend reflektiert sein wird.

Das Interview führte Julia Biermann.

Was kommt nach 2015?

Ein Kurzinterview mit Janina Hasse-Mohsine, Second Secretary Permanent Mission of Germany to the United Nations, zu den Ergebnissen des High Level Meetings on Disability and Development

Am 23. September 2013 fand das High Level Meeting on Disability and Development der UN-Generalversammlung statt. Ziel dieses Treffens war es, die Rechte von Menschen mit Behinderungen ins Zentrum der Debatte um die MDG-Nachfolgeziele zu rücken. Das Abschlussdokument verankert daher eine barrierefreie und inklusive Entwicklungszusammenarbeit.

Die Vereinten Nationen haben zum ersten Mal ein High Level Meeting (HLM) dem Thema Behinderung  und Entwicklung gewidmet. Ein historisches Ereignis? Warum?

Das HLMDD (High Level Meeting on Disability and Development) ein historisches Ereignis zu nennen wäre übertrieben. Die Tatsache, dass es jetzt zum ersten Mal ein hochrangiges Treffen im Rahmen der VN zu diesem Thema gab ist eher eine natürliche Konsequenz der Dynamik, die das Thema in den letzten Jahren als Ganzes gewonnen hat und die insbesondere durch die Behindertenrechtskonvention in Gang gesetzt wurde. Diese ist das eigentliche historische Ereignis, welches jetzt in die verschiedenen internationalen Prozesse einwirkt. Da die Behindertenrechtskonvention einen eigenen Artikel zur Internationalen Zusammenarbeit enthält ist es natürlich, dass man in der Internationalen Gemeinschaft nun gemeinsam konkretisiert was dies genau bedeutet. Hierfür sind solche Treffen sehr gut geeignet.

Das Motto des HLM lautete „The way forward: A disability-inclusive development agenda towards 2015 and beyond“. Zukunftsfähige Entwicklung soll inklusiv gestaltet werden. Was muss sich dafür ändern?

Das wichtigste Instrument für eine zukunftsfähige behinderteninklusive Entwicklung ist sicherlich weiterhin die Behindertenrechtskonvention. Die Themenfelder Bildung, Gesundheit, soziale Sicherung und Beschäftigung haben für eine systematische Inklusion in die Gesellschaft eine besondere Rolle und wurden als solche auch auf dem HLMDD bestätigt. Bisher gibt es aber kaum oder nur sehr unzureichende statistische Daten über die Situation von Menschen mit Behinderungen, was es erschwert sich gemeinsame internationale Ziele zu geben, welche die Inklusion von Menschen mit Behinderungen sinnvoll berücksichtigen. Das hochrangige Treffen der VN zum Thema Behinderung und Entwicklung hat jetzt einen Prozess vorgegeben, wie die Staatengemeinschaft dieses Thema weiter im Kontext einer Post-2015 Agenda diskutieren möchte. So wird der Generalsekretär (GS) aufgefordert in seinem periodischen Bericht zu „Behinderung und Entwicklung“ Empfehlungen für weitere Schritte zur Implementierung des Abschlussdokumentes im Kontext der Post-2015 Entwicklungsagenda auszusprechen und der Präsident der Generalversammlung wird aufgefordert in der kommenden Generalversammlung (ab September 2014) den Status und Fortschritt für die Realisierung der Entwicklungsziele für Menschen mit Behinderungen weiterzuverfolgen.

Maria Soledad Cisternas Reyes, Chair of the Committee on the Rights of Persons with Disabilities, addresses the General Assembly’s HLMDD. UN Photo/Paulo Filgueiras

Maria Soledad Cisternas Reyes, Chair of the Committee on the Rights of Persons with Disabilities, addresses the General Assembly’s HLMDD.
UN Photo/Paulo Filgueiras

Welche Rolle spielt Deutschland in diesem Prozess?

In der internationalen Diskussion ist Deutschland zunächst einmal nur eines von 193 Mitgliedsstaaten. Gleichwohl hat Deutschland mit Blick auf eine inklusive Entwicklungszusammenarbeit eine hervorstehende Rolle zusammen mit Ländern wie Australien, Finnland und Norwegen. Als erstes Land in Europa hat Deutschland einen eigenen Aktionsplan zur Inklusion von Menschen mit Behinderungen in der Entwicklungszusammenarbeit verabschiedet und bringt das Thema auch immer wieder in internationale Verhandlungen ein.

Das Interview führte Julia Biermann.

Kein Anlass zum Schulterklopfen – Eine Bestandsaufnahme zur deutschen UN-Politik im Bereich Umwelt, Entwicklung und Nachhaltigkeit

Von Steffen Stübig

Die Fachtagung „40 Jahre deutsche UN-Mitgliedschaft“ zog eine kritische Bilanz der deutschen UN-Politik in den Bereichen Umwelt, Entwicklung und Nachhaltigkeit. Im Folgenden werde ich die groben Diskussionslinien des Panels zusammenfassen und einen Blick über den Tellerrand hinaus wagen. Das Panel, das von Dagmar Dehmer (Tagesspiegel Berlin) moderiert wurde, war sich darin einig, dass der deutsche Beitrag bestenfalls suboptimal sei. Doch dürfe auch dies nicht darüber hinwegtäuschen, dass auch der multilaterale Weg über die Vereinten Nationen Probleme mit sich bringen würde. Nicht weniger tückische Fallstricke aber birgt die Idee, zukünftig über alternativen Routen, die außerhalb der UN zusammengeführt werden sollen, zur einer nachhaltigen Entwicklungs- und Umweltpolitik gelangen.

Panel 1

Ein Grundproblem für die Politikfelder Entwicklung und Umwelt im System der Vereinten Nationen seien schlechte Ausgangsvoraussetzungen, deren Nachwirkungen bis heute relevant seien. Zunächst haben sich die Felder im System der Vereinten Nationen erst relativ spät institutionalisiert, so Steffen Bauer von der Abteilung Umweltpolitik und Ressourcenmanagement am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik. Der eigentliche Startschuss war die Konferenz der Vereinten Nationen über die Umwelt und den Menschen von 1972. Schon damals stellte die indische Premierministerin Indira Gandhi fest: „The environmental problems of developing countries … reflect the inadequacy of development “. Aus der Beobachtung schwerwiegender Entwicklungsprobleme der aus der Dekolonisierung hervorgegangenen Staaten wurde also die Schlussfolgerung gezogen, dass internationale Umwelt- und Entwicklungspolitik eng miteinander verflochten sind.

Doch der Nexus zwischen Entwicklung und Umweltpolitik fiel den Interessen der jeweiligen politischen Lager im Ost-West-Konflikt zum Opfer. Bezeichnend für die Logik des Systemkonfliktes sei es beispielsweise, dass die Konferenz in Stockholm von dem sozialistischen Lager vollständig boykottiert wurde. Der Anlass des Boykotts war die Vertretung der Bundesrepublik mit Beobachterstatus, während demgegenüber eine Delegation aus der DDR nicht eingeladen war. Da der Kalte Krieg in anderen Arenen ausgefochten wurde, galt der Bereich als soft politics und fristete ein Schattendasein. Dies kann aus heutiger Sicht jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass sich seit den 1970er Jahren die Umwelt- und Entwicklungsproblematiken eher noch verschärft haben. Steffen Bauer beschrieb anhand einer Grafik, dem so genannten Doughnut, es würde immer schwieriger, einen gerechten Pfad zwischen Entwicklung und Umwelt einzuschlagen.

 

Defizite der deutschen UN-Politik

Dass die deutsche Politik auch nach dem Kalten Krieg und der Wiedervereinigung nicht genug unternehme, um diesen Weg zu begehen, gab dem Panel Anlass zu Kritik. Schon bei der Rekrutierung von Fachpersonal tue sich Deutschland schwer. Zwar gebe es einige wenige herausstechende Persönlichkeiten wie Klaus Töpfer oder Inge Kaul, die Deutschland prominent in den Vereinten Nationen vertreten (haben). Klaus Töpfer war unter anderem von 1998 bis 2006 Exekutivdirektor des UNEP. Inge Kaul prägte im UNDP  die Entwicklung des Human Development Reports und war später Direktorin für den Bereich Development Studies (1995-2005). Auch zeigte Heidemarie Wieczorek-Zeul eine deutsche Vorreiterrolle, beispielsweise bei der Utsteingruppe, einer multilateralen Initiative zur Reform der Finanzierung von Entwicklungszusammenarbeit. Unterm Strich müsste sich Deutschland aber stärker darum bemühen, auf allen Etagen fachlich versiertes Personal unterzubringen. Hierzu mangele es an verlässlichen und attraktiven Karrieremöglichkeiten. Das Engagement bei den Vereinten Nationen würde selbst bei der Rückkehr nach Deutschland nicht belohnt und sei dadurch eben kein attraktives Sprungbrett.

Drastische Widersprüche sahen die Teilnehmer_innen auch zwischen Selbstdarstellung und Handeln. Deutschland präsentiere sich gerne als verlässlicher Partner. Dabei verweise die Regierung auch gerne auf seine Rolle als Gastgeberland am UN-Standort Bonn – so auch Guido Westerwelle in seiner Empfangsrede. Doch ist dieses Bekenntnis auch in anderen Staaten üblich und sagt noch nichts über das tatsächliche Engagement aus. Viel würde daran scheitern, dass sich Deutschland seit Jahren einseitig auf die Reform des Sicherheitsrates konzentriere und darüber andere wichtige (und realistische) Ziele vernachlässige. Die Bewerbung um den prestigeträchtigen Green Climate Fund beispielsweise fiel Reibungsverlusten zwischen den Ministerien zum Opfer, so Uschi Eid. Um Zustimmung zur Reformagenda des Sicherheitsrates zu erhalten, habe das Auswärtige Amt die Bewerbung als Standort des GCF unterminiert. Uschi Eid, stellvertretende Vorsitzende des Beratungsausschuss des UN-Generalsekretärs zu Wasser und Sanitärer Grundversorgung, sah den konstruktiven deutschen Beitrag bisweilen sogar unterhalb der Wahrnehmungsschwelle. Auch Jürgen Meier, Geschäftsführer des Forums Umwelt und Entwicklung, bemängelt fatale institutionelle Schwächen. Deutsche Finanzierungszusagen, beispielsweise zur Umsetzung der Biodiversitätskonvention (CBD), seien substanzlos und würden nicht eingehalten. Uschi Eid und Jürgen Maier befürchteten daher, dass ein stringentes Eintreten für strategische Ziele an Eitelkeiten und der Konkurrenz zwischen den Ministerien scheitert.

Jürgen Maier hatte gar den Eindruck, das Wirtschafts- und das Umweltministerium agierten völlig unkoordiniert – zum Teil auch gegeneinander. So habe der selbsternannte Klimavorreiter Deutschland kein Problem damit, Hermesbürgschaften für Kohlekraftwerke im Ausland zu vergeben. Auch im Exekutivrat der Weltbank stimme Deutschland regelmäßig für Projekte, die kaum mit umweltpolitischen Zielen vereinbar seien. Wenn Deutschland in internationalen Verhandlungen als Bremser auftrete schiebe es den schiebe es die Schuld auf die EU. Jürgen Maier nennt als Beispiel die zögerliche Haltung der EU beim Abschluss des Nagoya-Protokolls zur CBD, die auf deutsche Interessen zurückzuführen sei.

Der Blick auf die finanziellen Beiträge offenbart, dass Deutschland auch hier seine Hausaufgaben bislang nicht gemacht hat. Silke Weinlich vom Centre for Global Cooperation Research legte dar, dass Deutschland zwar der drittgrößte Beitragszahler in den regulären VN-Haushalt ist. Allerdings finanzierten sich Entwicklungspolitik und Umweltpolitik vorrangig aus zusätzlichen und damit aus freiwilligen Mitteln. Hier liege Deutschland gerade einmal im unteren Drittel der Top 10 (siehe auch den UN Funding Report von 2013 und UN-Basis-Info der DGVN). Silke Weinlich sah daher Luft nach oben, um das Bekenntnis zu einer multilateralen Nachhaltigkeitsagenda mit Leben zu füllen. Problematisch ist beispielsweise, dass 50% der Deutschen Mittel an die Vereinten Nationen zweckgebunden vergeben werden und den Institutionen daher nicht zur freien Planung zur Verfügung stehen. Der Großteil der Gelder werde nicht mehrjährig vergeben, so dass weitere Planungsunsicherheit bei den Vereinten Nationen entstehe. Den deutschen Etat für Entwicklungshilfe müssen sich die Vereinten Nationen zudem mit bilateralen Projekten, der Weltbank und der Entwicklungshilfe der EU teilen. Gerade einmal ein Drittel des Gesamtvolumens ist für die Vereinten Nationen vorgesehen. Im Bereich der Umweltpolitik seien ähnliche Probleme zu beobachten. Angesichts dieser Zahlen sei das Bekenntnis zum Multilateralismus deutlich zu relativieren, der deutsche Beitrag müsse qualitativ und quantitativ ausgebaut werden.

Doch sollte nicht vergessen werden: Es ist September 2013, ganz kurz vor der Bundestagswahl. Es war klar, dass Uschi Eid, die bis 2009 für die Grünen/Bündnis 90 im Bundestag saß, die Gelegenheit nutzte, um mit der Regierung ins Gericht zu gehen. Auch Jürgen Maier war früher aktiver Grüner, bis 1991 sogar im Bundesvorstand. Überzeugend war die Kritik trotzdem: Bis zu einer multilateralen und kohärenten Nachhaltigkeitspolitik, in der die Vereinten Nationen einen zentralen Platz erhalten, ist es noch ein weiter Weg. Insbesondere lasse es die deutsche Außenpolitik an strategischen Zielen vermissen, die auch ressortübergreifend koordiniert und „generalstabsmäßig“ verfolgt würden. Die Debatte um die post-2015-Entwicklungsagenda, in der soziale und ökologische Ziele zusammengedacht werden müssten, könnte dazu eine Chance bieten. Bislang muss die Bilanz jedoch ernüchternd ausfallen.

Gleichzeitig wurde vor überfrachteten Erwartungen an die Institutionen der VN gewarnt. Der schwerfällige Verwaltungsapparat stehe einer effektiven Umsetzung des Mandats der VN entgegen. Selbst wenn es vielerorts an der finanziellen Ausstattung mangele, seien solche Probleme zum Teil auch hausgemacht. Mehr Geld allein kann deshalb auch keine Lösung sein.

 

Nachhaltigkeitspolitik über Umwege?

Hier drängen sich Fragen danach auf, wie es in den nächsten 40 Jahren weitergehen soll. Doch leider beschäftigte sich das Panel nur am Rande mit den Zukunftsaussichten. Jürgen Maier dachte laut darüber nach, ob die Zusammenarbeit über parallele Strukturen jenseits der UN im Bereich der Entwicklungs- und Umweltpolitik zu besseren Ergebnissen führen könnte. Probleme multilateraler Kooperation seien auch im Bereich des Welthandels zu beobachten. So kommt die Doha-Runde der WTO seit Jahren nicht vom Fleck. Dagegen werden im Bereich des Welthandels solche Blockaden dadurch umgangen, dass auf bilateraler und regionaler Ebene weitreichende Handelsliberalisierungen beschlossen werden. Wenn man dies nun auf die Umwelt- und Entwicklungspolitik überträgt, muss darüber nachgedacht werden, ob Deutschland zur Umsetzung einer anspruchsvollen Nachhaltigkeitsagenda nicht eher weniger Multilateralismus im Rahmen der Vereinten Nationen wagen muss.

Dieser Weg über Building Blocks wird von der Politikwissenschaft auch am Beispiel der Klimapolitik diskutiert. Wenn ein globaler Deal scheitert, soll durch ein Nebeneinander von ambitionierten bilateralen und multilateralen Verträgen außerhalb der VN vorangeschritten werden. Doch ob dadurch ein dichtes Geflecht nachhaltiger Umwelt- und Entwicklungspolitik herausgebildet werden kann, ist skeptisch zu beurteilen. Während der Freihandel gerade von den wirtschaftlich starken Staaten als sehr attraktiv bewertet wird und diese entsprechend engagiert agieren, ist dies bei der Umwelt- und Entwicklungspolitik nicht unbedingt der Fall. Umwelt- und Entwicklungspolitik gelten vielen immer noch als wirtschaftspolitisches Hindernis. Daher ist eine Vorreiterrolle nur dann sinnvoll, wenn eine realistische Aussicht darauf besteht, dass andere wichtige Staaten folgen. Doch ist beispielsweise in der Klimapolitik kaum zu erwarten, dass die größten Emittenten China, USA und Indien in naher Zukunft eine radikale Kehrtwende vollziehen. In der Entwicklungspolitik wird es ja gerade – und zu Recht – bemängelt, dass der größere Teil der Gelder eben nicht multilateral vergeben wird. Zu groß ist hier die Gefahr, dass die Zuweisung von Mitteln reinen Wirtschaftsinteressen folgt und für einfache und erfolgversprechende Projekte verwendet wird. Die Staaten, die mit den größten Schwierigkeiten zu kämpfen haben, würden dabei möglicherweise das Nachsehen haben.

Einfache Lösungen sind daher nicht zu erwarten. Auch wenn andere Foren wie die G20 in Zukunft an Bedeutung gewinnen werden oder sich die Balance der Mächte zu Gunsten der BRICS-Staaten verschieben wird: die Vereinten Nationen bleiben der Ort, an dem alle Staaten vertreten sind und an gemeinsamen Lösungen arbeiten können. Es bleibt also das etwas schale Gefühl, dass die Entwicklungs- und Umweltpolitik auch in den nächsten 40 Jahren von Dilemmata und Inkohärenzen gekennzeichnet sein wird.

 

Panel 1: Lehren der deutschen UN-Politik im Bereich Umwelt, Entwicklung und Nachhaltigkeit, 19.09.2013, 9.30 Uhr

Referat: Silke Weinlich, Steffen Bauer

Discussants: Uschi Eid, Jürgen Maier

Moderation: Dagmar Dehmer