The Creation of Disability through Data Collection and Dissemination of Lists

Or: The Effects of Education for All through Data on All

von Julia Biermann

One question has haunted me for a long time: Is it necessary to solidify disability as a classification factor to overcome stigmatisation and marginalisation due to disability? To approach this question I refer to the new Post-2015 development agenda, in particular the education related goals and the formulation of indicators that would enable to measure respective progress. First, I argue that this paradox – solidifying disability to diminish its impact – derives from the bureaucratic logic of the international system that requires that persons with disabilities show up in its lists. Second, I argue that the Post-2015 world will thus “create” more people with disabilities in order to fight their stigmatisation and marginalisation. My point is that lists, compiled to prove indicators, not only produce legitimacy, but also disability.

Currently, the UNESCO Institute of Statistics (UIS) has launched a global consultation on Post-2015 education indicators for the reshaped education goal of ensuring equitable and inclusive quality education and lifelong learning for all by 2030. This goal is enshrined in the so-called Muscat Agreement and was adopted during the 2014 Global Meeting on Education for All in Oman. To monitor future progress, this project necessarily requires data, for example on enrolment and completion of schooling but also on abstentions and early dropouts. Furthermore, data will also need to be disaggregated for example by gender, location, socio-economic background and dis/ability, because the goal targets all (!), thus including those who face a disadvantage, difficulty or disability. To be able to evaluate whether the goal and its seven targets are met by international programs and funding, the realities of schooling need to be transformed into lists and are thus incorporated into the bureaucratic logic of inter/national organisations and their accounting systems.

Lists comprise indicator-based data collections, which require certain models and concepts – for example of disability. Until today, however, only little data is available on persons with disabilities, because of two relevant aspects: First, persons with disabilities were and still are overwhelmingly marginalised and neglected at the societal and policy level all over the globe, which however started to change in the wake of the UN-Convention on the Rights of Persons with Disabilities. Secondly, what actually counts as a disability is ultimately tied to the context itself. Accordingly, the UN Statistic Division states: “Due to differences in the concepts and methods used to identify persons with disabilities, prevalence rates should not be compared across countries”. But how can we then compare the education of children with disabilities within the post-2015 inclusive development framework?

The paper “Towards indicators for a post-2015 education framework” elaborates on the possibilities and challenges “to globally track the targets (which) should ideally meet a range of standards that ensure technical strength, feasibility, frequency of reporting, cross-national comparability and availability over time”. The paper also refers to difficulties in assessing disability and thus does – at this stage – not contain related indicators. Accordingly, the currently discussed indicators do not allow to assess the inclusiveness of education systems, because this would not only require to know how many children with a disability have access to, are in and complete schooling, but also which children do have an impairment or disability. It seems as if this circumstance constitutes a deadlock to the bureaucratic logic itself – the need of objective data on disability vs. the ultimate context-dependency of disability concepts and data.

Nonetheless, global monitoring requires global indicators based on concepts that then become global as well. At this point, Rottenburg`s work on “Far-fetched Facts” gives inspiring insights into the “Secret of Lists” and their ultimate consequences:

“A list is a record of things or abstract statements that have been removed from their context and written down one after another as facts. The classification system and selection principle according to which the facts in a list are chosen is not included in the list itself. (…) These observations seem trivial at first glance. This is because the classification and selection work that precedes every list has successfully been rendered invisible. Using the language of Mary Douglas, the classification system that the list is based on has become so well institutionalized that it is erroneously viewed as being a characteristic of the thing itself.” (p.137).

 Against this background, I argue that indicator-based lists and surveys not only bring out and solidify disability, but transform disability into a necessary and inescapable attribution. The attempt to make societies more inclusive and in which disability becomes less of a barrier requires to emphasise disability even more. Thus, the question remains whether this attribution might lead to more visibility, emancipation and also more resources or whether it instead increases stigmatization. This paradox needs to be carefully examined in each context, project and survey – as each of it creates disability.

The UIS global consultation runs until 30 January 2015.

Über die Zukunft der Bildung

Als Teil der Global Consultation on Education in the post-2015 Development Agenda fand im Dezember 2013 die regionale Konsultation der westeuropäischen und nordamerikanischen Staaten (Gruppe 1) in Paris statt. Über die Bedeutung und Ergebnisse dieses Treffens konnten wir mit Frau Reiplinger (BMZ) sprechen, die an diesem Treffen teilgenommen hat.

Was sind die zentralen Ergebnisse dieser regionalen Konsultation? Was ist das Spezifische an der Rolle der sogenannten „Group I countries“?

In Paris wurde eine Vielzahl wichtiger internationaler Bildungsthemen diskutiert, so die zentralen Leitthemen Qualität und Chancengerechtigkeit in der Bildung. Zentrale Ergebnisse waren aus Sicht des BMZ die Bekräftigung des Konsenses zur Bedeutung dieser Themen sowie die Einigung zum weiteren Vorgehen: Die UNESCO wird nun schnellstmöglich eine Roadmap vorlegen, die angibt, wann und wie konkrete Vorschläge für Unterziele sowie Indikatoren erarbeitet werden. Diese sollen Grundlage sein für die Diskussion der internationalen Gemeinschaft bei den nächsten Treffen, die sich mit der Ausgestaltung eines eventuellen Bildungsziels der künftigen globalen Entwicklungsagenda befassen. UNICEF wird die UNESCO bei dieser Aufgabe weiter unterstützen.

Die Rolle der UNESCO Regionalgruppe I ist in diesem Prozess eine doppelte: Einerseits gehören ihre Mitglieder zu den Geberländern, die die Erreichung von Entwicklungszielen finanziell und technisch unterstützen – fast alle der „klassischen“ Geberländer sind Mitglieder dieser Gruppe, so auch Deutschland. Gleichzeitig soll die neue Agenda universell anwendbar sein, also auch Bedeutung für die Geberstaaten haben. Wie dies konkret ausgestaltet wird, ist noch offen.

„Equitable, Quality Education and Lifelong Learning for All” wurde im Rahmen der Konsultationen in Dakar (Senegal) im März 2013 formuliert – als aus Sicht der „Bildungs-Community“ wünschenswertes Ziel für eine zukünftige globale Entwicklungsagenda. Welche Chancen und Herausforderungen ergeben sich daraus für die deutsche und internationale Entwicklungszusammenarbeit?

Das bildungsbezogene Ziel der aktuellen Agenda fokussiert auf die Bereitstellung von Primarbildung für alle und ist damit wesentlich enger gefasst. Das hat in den vergangenen Jahren zwar zu einer beachtlichen Verbesserung der Einschulungsraten auf dieser Stufe geführt, jedoch sind andere Bereiche dafür vernachlässigt worden, wie z.B. der Aspekt der Qualität von Bildung, was sich heute an oft sehr schlechten Lernergebnissen in Entwicklungsländern zeigt. Der Vorschlag für eine neue Formulierung ist viel breiter gefasst und würde damit ein ganzheitliches Vorgehen, also den Blick auf das gesamte Bildungssystem, erlauben. Diesem Ansatz hat sich die deutsche Entwicklungszusammenarbeit im Übrigen bereits mit der BMZ-Bildungsstrategie „Zehn Ziele für mehr Bildung“ verschrieben. Gleichzeitig müssen wir uns noch stärker bemühen, benachteiligte Bevölkerungsgruppen in der Bildung zu erreichen.

Herausforderung eines so umfassenden Anspruchs in einer neuen Agenda wäre entsprechend mehr denn je eine enge Abstimmung und Koordinierung mit allen relevanten Partnern bezüglich der Bedarfe in den jeweiligen lokalen Kontexten und den Möglichkeiten zur Umsetzung.

Allerdings können wir zum jetzigen Zeitpunkt über ein mögliches zukünftiges Bildungsziel nur spekulieren: Die zukünftige Agenda für nachhaltige Entwicklung wird erst im Herbst 2015 verabschiedet werden – wie Bildung darin verankert sein wird, ist offen. Die Wichtigkeit von Bildung für Entwicklung wird aber allgemein anerkannt.

Im Jahr 2015 laufen sowohl das EFA-Programm als auch die MDGs aus. Sollten bildungsbezogene Ziele für die Zeit nach 2015 Teil einer umfassenden Entwicklungsagenda werden oder sollte es eine eigene Bildungsagenda geben?

Die von der UNESCO koordinierte „Education for All“ (EFA) Initiative aus dem Jahr 2000 ist eine umfassende Bildungsagenda mit sechs Zielen zu den zentralen Bereichen und Themen der Bildung – sie deckt damit wesentlich mehr ab als die bildungsbezogenen Ziele der Millennium Development Goals (MDGs). Sie wird von den 164 unterzeichnenden Staaten getragen und hat damit international weitreichenden Konsens und Sichtbarkeit. Deshalb konnte sie viel Bewegung in die internationale Bildungsförderung bringen – zum Beispiel wurde die wichtige Global Partnership for Education (GPE) im Rahmen von EFA gegründet.

Aus aktueller Perspektive müssen wir natürlich neu bewerten. Falls Bildung mit der oben genannten – oder einer ähnlichen – Formulierung in der zukünftigen Agenda verankert wird, wären die wichtigen Bildungsthemen breiter abgedeckt. Eine Doppelung bildungsrelevanter Agenden mit ähnlichen Inhalten aber könnte einer Bündelung von Kräften entgegenstehen.

Im Rahmen der letzten UNESCO Generalkonferenz im November 2013 wurde daher beschlossen, dass EFA zukünftig in eine übergreifende Agenda integriert sein soll, wobei die genaue Ausgestaltung offen ist. Diese Entscheidung ist aus unserer Sicht erst einmal gut nachvollziehbar und tragbar. Allerdings hängt die letztliche Beantwortung zentral davon ab, ob Bildung in der post-2015 Agenda für nachhaltige Entwicklung umfassend reflektiert sein wird.

Das Interview führte Julia Biermann.