What Netflix’s Rita can teach us about the challenges to implement the right to inclusive education

by Julia Biermann

The definition of inclusive education, as entailed in the General Comment on Article 24 UN CRPD, offers an ambitious vision for the global change of education systems. This vision, however, not only challenges “old ways” of segregated special schooling, but often also attempts of inclusive schooling. The Netflix series “Rita” vividly captures this conundrum and, even more, provokes viewers to ask: does inclusive schooling require to partially separate students with special needs from their peers in special classrooms?

According to the recently released General Comment on Article 24 UN CRPD, inclusive education demands that all educational environments include and serve the needs of all students. From a position of moral and legal authority, the Committee on the Rights of Persons with Disabilities defines within this document the right to inclusive education accordingly as »a process that transforms culture, policy and practice in all educational environments to accommodate the differing needs of individual students, together with a commitment to remove the barriers that impede that possibility« (paragraph 9). Though setting clear expectations for the direction of educational change on a global scale, one could say that this vision is overloaded with vagueness. Too vague to alter the desired effects in schools?

Here, Rita comes into play; a free-spirited Danish teacher starring the eponymous Netflix series. Troubled by the intricacies of life and school, Rita fights courageously for her students, most often in rather unconventional ways. In terms of inclusion, this becomes evident in Season 3 which thematically deals with the politically backed, though troublesome, process of – as they say in the series – »integrating inclusion students with learning disabilities«. Not only is this process poorly resourced, it also pushes the limits of solidarity of nearly all involved parties; e.g. teachers, pupils and parents alike complain that »inclusion students« disrupt the class and thus slow down the other students‘ learning. To fight the resulting school-wide »inclusion blues«, Rita – a passionate inclusive education advocate – uses some of the little additional funding to create an extra space for the inclusion students in the school’s basement. This space allows them to retreat occasionally from the regular classroom. In addition, Rita collects donations for one student who wishes to return to a special school.

Given the actual circumstances, one could argue that this pragmatic solution responds to the needs of all students; in fact, the »inclusion students« are happy to have this space of their own. But, does this solution also correspond to the General Comment’s vision of transforming school culture at large? To be precise, does the occasional or partial separation of pupils with »special needs« respond to their individual needs, or does it, unnecessarily, establish barriers that prevent inclusive education?

Instead of answering this question, I want to make it the object of analysis, i.e. analysing the gap between inclusive education rhetoric and actual implementation practices in more detail. For that reason, I refer to the concept of the interregnum.

Originally used to denote the period of transition between two rulers, Gramsci has broadened and deepened this concept in his “Prison Notebooks”. Accordingly, the interregnum refers to the transition between two social orders that is characterised by morbid phenomena and a fundamental institutional crisis, summarised in the much-quoted key statement: ‘The old is dying, yet the new cannot be born’. (see also Zygmunt Baumann 2013)

It is not difficult to link this concept to the analysis at hand. Article 24 UN CRPD legally requires states to fundamentally change education systems and guarantee that all educational facilities can accommodate the needs of all students. This transition, however, »contains more friction than flows« (Levitt and Merry 2009, 448), because we witness globally the continuation or even expansion of special schools and classrooms (for Germany e.g. Klemm 2013). This trend is also reflected in the Committees Concluding Observations on State Party Reports. Overall, this paradoxical development points to an institutional crisis of schooling caused by the human right to inclusive education. For me, this institutional crisis can be traced to one particular aspect: The difficult role of (partial) separation in the wake of the inclusive imperative.

In conclusion, while segregated special schooling loses its legitimacy with Article 24 UN CPRD, the vision of inclusive education as ‘one classroom for all’ is far from being a reality. Even more, it has the power to plunge education systems into an institutional crisis. The question that remains is how to deal with this situation. For me, to openly acknowledge the “inclusion blues” would be a first step towards a deliberative process to realise inclusive education. Why? Because it would allow to advocate for inclusive education while at the same time accepting the challenges of implementing this fundamental human right – just as Rita did.

A Compilation of UN Documents on Disability and Education

Lessons Learned and a “Hidden Treasure”

by Julia Biermann

Recently, I compiled a corpus of documents released by UN bodies that thematically deal with disability and education. This endeavour not only taught me lessons on the practicability of UN document search in general, but has also led to a “hidden treasure” which could be recaptured in the Post-2015 debate.

First, to the practical aspects of collecting thematic-based UN documents. I used different search engines and each proved to be useful in specific areas. A search via UNBISNET United Nations Bibliographic Information System is useful to open up the field and to get a broad overview, because it allows searching for documents, speeches or voting records by title, author, country or subject, including the possibility to match each of these items. Depending on how specific the search items are, the results, however, can be quite overwhelming. I felt the search via ODS Official Document Search more useful for content related searches as the search can include and exclude exact words or phrases of the title or body and in addition offers several filters – UN bodies, commission and years. UN Documents is the fastest and most convenient way if the specific document symbol is already know. For human rights related topics and searches I can recommend two search engines: the Universal Human Rights Index, which covers the UN human rights mechanisms and offers country-specific human rights information, and the Human Rights Documents, which allows searching by body and session. To find documents in other than the six official languages, the UN German Translation Section, for example, offers a wealth of translated documents from the UN bodies and on specific themes.

Using these tools led to 128 documents in my search on disability and education related documents, which was restricted to resolutions and reports released by the General Assembly, the Economic and Social Council and the Human Rights Council. Especially two documents caught my interest, because they are no longer present in current debates on disability and education, but indeed worth noting.

First, the 2002 study Human Rights and Disability which was based on the initiative of the Commission on Human rights and was conducted by Gerard Quinn and Theresia Degener. This study paved the way towards connecting human rights and disability through exploring provisions in different UN conventions and mechanisms. Thus, the study offers quite an instructive overview about the historical way that finally led to the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities (UN CRPD). Between 2002 and 2008 several documents took up this study (A/HRC/7/61, A/HRC/4/75, E/CN.4/2005/82, E/CN.4/2003/82, E/CN.4/RES/2002/61).

For me, the real “hidden treasure” is the 2004 Report on the Right to Education of Special Rapporteur Vernor Muñoz Villalobos (E/CN.4/2005/50). In this report he suggests to use the concept “persons with different capacities” instead of frameworks that center on disability. He critiques that disability-centered frameworks overly treat persons as victims, underestimate their abilities and fail to impose the obligations to change on education systems rather than individuals. Interestingly, however, the Special Rapporteur`s 2005 report on Girls` Right to Education (E/CN.4/2006/45) refers only once to capacity (the capacity of all to respect and exercise human rights) and three times to girls and children with disabilities (their exclusion from education and respectively the formulation of inclusive policies). The 2007 report on The Right of Persons with Disabilities to Education (A/HRC/4/29) speaks twice about capacities of persons with disabilities and efforts to build these.

Unfortunately, I haven´t found an answer why the 2004 proposal did not create momentum. But, I found the concept “persons with different capacities” quite compelling, as it contributes to overcome the distinction, and eventually institutionalisation, of two worlds – one for persons with disabilities and one for those without disabilities.

Accordingly, this framework allows to (scientifically) reflect on current debates about a disability-inclusive Post-2015 agenda (A/RES/69/142, A/RES/68/3) and its related education goals (Incheon Declaration), either in contrast or in addition to approaches that center around (educational) disability.

To conclude, to look back can indeed be helpful to look forward.

The Creation of Disability through Data Collection and Dissemination of Lists

Or: The Effects of Education for All through Data on All

von Julia Biermann

One question has haunted me for a long time: Is it necessary to solidify disability as a classification factor to overcome stigmatisation and marginalisation due to disability? To approach this question I refer to the new Post-2015 development agenda, in particular the education related goals and the formulation of indicators that would enable to measure respective progress. First, I argue that this paradox – solidifying disability to diminish its impact – derives from the bureaucratic logic of the international system that requires that persons with disabilities show up in its lists. Second, I argue that the Post-2015 world will thus “create” more people with disabilities in order to fight their stigmatisation and marginalisation. My point is that lists, compiled to prove indicators, not only produce legitimacy, but also disability.

Currently, the UNESCO Institute of Statistics (UIS) has launched a global consultation on Post-2015 education indicators for the reshaped education goal of ensuring equitable and inclusive quality education and lifelong learning for all by 2030. This goal is enshrined in the so-called Muscat Agreement and was adopted during the 2014 Global Meeting on Education for All in Oman. To monitor future progress, this project necessarily requires data, for example on enrolment and completion of schooling but also on abstentions and early dropouts. Furthermore, data will also need to be disaggregated for example by gender, location, socio-economic background and dis/ability, because the goal targets all (!), thus including those who face a disadvantage, difficulty or disability. To be able to evaluate whether the goal and its seven targets are met by international programs and funding, the realities of schooling need to be transformed into lists and are thus incorporated into the bureaucratic logic of inter/national organisations and their accounting systems.

Lists comprise indicator-based data collections, which require certain models and concepts – for example of disability. Until today, however, only little data is available on persons with disabilities, because of two relevant aspects: First, persons with disabilities were and still are overwhelmingly marginalised and neglected at the societal and policy level all over the globe, which however started to change in the wake of the UN-Convention on the Rights of Persons with Disabilities. Secondly, what actually counts as a disability is ultimately tied to the context itself. Accordingly, the UN Statistic Division states: Due to differences in the concepts and methods used to identify persons with disabilities, prevalence rates should not be compared across countries”. But how can we then compare the education of children with disabilities within the post-2015 inclusive development framework?

The paper “Towards indicators for a post-2015 education framework” elaborates on the possibilities and challenges “to globally track the targets (which) should ideally meet a range of standards that ensure technical strength, feasibility, frequency of reporting, cross-national comparability and availability over time”. The paper also refers to difficulties in assessing disability and thus does – at this stage – not contain related indicators. Accordingly, the currently discussed indicators do not allow to assess the inclusiveness of education systems, because this would not only require to know how many children with a disability have access to, are in and complete schooling, but also which children do have an impairment or disability. It seems as if this circumstance constitutes a deadlock to the bureaucratic logic itself – the need of objective data on disability vs. the ultimate context-dependency of disability concepts and data.

Nonetheless, global monitoring requires global indicators based on concepts that then become global as well. At this point, Rottenburg`s work on “Far-fetched Facts” gives inspiring insights into the “Secret of Lists” and their ultimate consequences:

“A list is a record of things or abstract statements that have been removed from their context and written down one after another as facts. The classification system and selection principle according to which the facts in a list are chosen is not included in the list itself. (…) These observations seem trivial at first glance. This is because the classification and selection work that precedes every list has successfully been rendered invisible. Using the language of Mary Douglas, the classification system that the list is based on has become so well institutionalized that it is erroneously viewed as being a characteristic of the thing itself.” (p.137).

 Against this background, I argue that indicator-based lists and surveys not only bring out and solidify disability, but transform disability into a necessary and inescapable attribution. The attempt to make societies more inclusive and in which disability becomes less of a barrier requires to emphasise disability even more. Thus, the question remains whether this attribution might lead to more visibility, emancipation and also more resources or whether it instead increases stigmatization. This paradox needs to be carefully examined in each context, project and survey – as each of it creates disability.

The UIS global consultation runs until 30 January 2015.

Bewirken die VN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte eine stärkere Einheitlichkeit der menschenrechtsbezogenen Regeln für transnationale Unternehmen?

Nächster Teil unserer Serie zum 4. UN-Forschungskolloquium.

von Thurid Bahr

Wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Professur für Internationale Organisationen und Politikfelder der Unversität Potsdam

Die Regulierung transnationaler Unternehmen (TNUs) über Ländergrenzen hinweg steht seit den 1960er Jahren auf der Agenda internationaler Organisationen (Ronit 2011). In der Vergangenheit wurde zumeist über die Vereinten Nationen (VN) versucht, TNUs zu regulieren. Bis vor kurzem waren diese Versuche jedoch nicht von Erfolg gekrönt. Sogar eine rechtlich nicht verpflichtende Erklärung schien unerreichbar. Gute Nachrichten aus der Unternehmenswelt waren gleichermaßen selten. Als beispielhaft für die Kritik an TNUs gelten die in den 1990er Jahren aufgekommenen Vorwürfe, Shell würde angesichts von Menschrechtsverletzungen in Nigeria schweigen, oder dass Nike von Kinderarbeit in seinen Zuliefererketten profitiere.

Bis heute sind die internationalen Regeln für Unternehmen eher bruchstückhaft denn flächendeckend. Die jüngste Regulierungsinitiative, das VN-Rahmenkonzept und die dazugehörigen Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte, stehen beispielhaft für die Grenzen der Steuerungsmöglichkeiten von Global Governance im Allgemeinen und der Regulierung von TNUs im Besonderen. Sie stellen einen Versuch dar, negative Auswirkungen unternehmerischer Tätigkeit auf die Achtung der Menschenrechte anzugehen.

Die OECD-Leitlinien für multinationale Unternehmen und die Safeguard Policies/Sustainability Framework der Internationale Finance Corporation sind zwei Beispiele für den Versuch der Regulierung von TNUs durch internationale Organisationen. Seit den 1990er Jahren wird dieser Trend zunehmenden durch Formen der Regulierung mit TNUs ersetzt. Hier können verschiedene sog. „Multistakeholder Initiativen“ zwischen Staaten und nicht-staatlichen Akteuren (z.B. Unternehmen) genannt werden, beispielsweise die Äquatorprinzipien für Finanzinstitute, oder die freiwilligen Grundsätze zu Sicherheit und Menschenrechten (Voluntary Principles on Security and Human Rights).

2005 ernannte die damalige Menschenrechtskommission der VN einen Sonderbeauftragten des Generalsekretärs für Wirtschaft und Menschenrechte: John G. Ruggie, einen Professor der Harvard Universität. Sein Auftrag war zunächst, die jeweiligen Verantwortlichkeiten von Staaten und TNUs mit Blick auf Menschenrechte zu benennen und zu klären. Zudem veröffentlichte Ruggie ein Rahmenkonzept für Wirtschaft und Menschenrechte, sowie entsprechende Leitprinzipien zu seiner Umsetzung, welche 2011 vom VN-Menschenrechtsrat einstimmig angenommen wurden (Human Rights Council 2011).

Die staatliche Verantwortung zum Schutz vor Menschenrechtsverletzungen, auch jene, die durch Unternehmen verursacht wurden, wird durch das Menschenrechtsregime geregelt. Jedoch unterscheiden sich nationale Gesetzgebungen, die unternehmerische Tätigkeit in Bezug auf Menschenrechte regeln, stark voneinander. Überdies werden TNUs in der Regel nicht als Völkerrechtssubjekte angesehen, obwohl sich die Reichweite nationaler Gesetze meist auf das Territorium des gesetzgebenden Staates beschränkt. Zudem wird eine Sanktionierung der Menschenrechtsverletzungen durch TNUs bisher nicht über die Instrumentarien der internationalen Strafgerichtsbarkeit gewährleistet. So entstehen internationale Regulierungslücken (Ruggie 2014: 9).

Diese Lücken können internationale Organisationen nicht ohne weiteres ausfüllen, da ihnen das entsprechende Mandat fehlt, um für TNUs verbindliche Regeln zu setzen oder diese zu sanktionieren. Aus ähnlichen Gründen können Multistakeholder Initiativen dies eben so wenig leisten. Wo unterschiedliche Formen von Governance und unterschiedliche Rechtsgebiete (beispielsweise Außenhandelsförderung und Gesetzgebung zur Umsetzung internationaler Menschenrechtsverpflichtungen) in Widerspruch stehen, kommt es zu einer Fragmentierung des Governance Systems im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte. Daher ist das Hauptziel des VN Rahmenkonzepts und der Leitprinzipien, eine Konsistenz unterschiedlicher Regelwerke herbeizuführen. Sie zielen nicht darauf ab, rechtlich verbindliche Verpflichtungen für TNUs zu schaffen.

Das Rahmenkonzept und die Leitprinzipien versuchen, richtungsweisende Vorgaben für Staaten und Unternehmen, vor allem TNUs, zu machen. Welchen Einfluss haben sie auf inhaltliche Kohärenz im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte? Dieser Blogeintrag gibt ein Beispiel für die Untersuchung der Frage, ob das Rahmenkonzept und die Leitprinzipien existierende Regelungen eher zusammenbringen werden, oder weiter auseinanderbrechen lassen. Im Folgenden wird eine eigene empirische Untersuchung vorgestellt, die das Konzept des Fragmentierungsgrads als theoretisches Werkzeug nutzt, um diese Frage empirisch zu beantworten.

Drei Jahre nach der Zustimmung des Menschenrechtsrats zum Rahmenkonzept und den Leitprinzipien zeigt sich ein Trend zu weniger Fragmentierung des Governance Systems für Wirtschaft und Menschenrechte. Die in diesem Blogeintrag vorgestellte eigene empirische Untersuchung von vier Regulierungsinitiativen internationaler Organisationen und vier Multistakeholder Initiativen in den Zeiträumen 2003-2010 und 2011-2014 ergab, dass der Fragmentierungsgrad im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte nach der Verabschiedung der Leitprinzipien geringer war als vorher. Die Inhalte ehemals dissoziierter Policy-Dokumente und Multistakeholder Initiativen verweisen über die Zeit verstärkt auf das Rahmenwerk und die Leitprinzipien. Selbst einige Regulierungsinitiativen außerhalb des VN-Systems beziehen sich nun auf die beiden Dokumente als maßgebliche Standards.

Analysiert wurden die Inhalte der ILO-Erklärung über die Grundprinzipien und Rechte am Arbeitsplatz, die OECD-Leitlinien für multinationale Unternehmen, das IFC Safeguard Policies/Sustainability Framework, das Green Paper der EU zu Corporate Social Responsibility und seine Nachfolgerdokumente sowie auf Seiten der Multistakeholder Initiativen die Äquator Prinzipien, die freiwilligen Grundsätze zu Sicherheit und Menschenrechten, die Sustainability Reporting Guidelines der Global Reporting Initiative, und das Zertifizierungsschema SA8000 von Social Accountability International.

Die Untersuchung zeigt, dass 2014 alle Initiativen mit Ausnahme der ILO-Erklärung eine unternehmerische Verantwortung für die Achtung der Menschenrechte anerkennen, wohingegen dies während des ersten Untersuchungszeitraums nicht durchweg beobachtet werden konnte. Dies könnte ein Hinweis für eine stärker werdende Norm unternehmerischer Verantwortung sein. Indem die unterschiedlichen Akteure über gemeinsame Initiativen auf ein einheitliches Regelwerk verweisen können, so wird im vorliegenden Beitrag angenommen, verringert sich der Grad der Fragmentierung im Bereich Wirtschaft und Menschrechte. Ein Hinweis auf Konvergenz besteht also insofern, als die untersuchten Initiativen vermehrt auf eine einzelne Richtlinie verweisen und nicht nur die Verbindung zwischen den Akteuren, sondern auch die Verbindlichkeit erhöht wird. Beispielsweise verweisen die OECD-Leitlinien nach 2011 direkt auf die Leitprinzipien als eine autoritative Quelle zu Fragen rund um die unternehmerische Verantwortung für die Achtung der Menschrechte. Ihnen wurde im Rahmen einer Überarbeitung sogar ein gänzliches neues Kapitel zum Thema Menschenrechte hinzugefügt. Und auch Multistakeholder Initiativen wie die Äquator Prinzipien oder die Sustainability Reporting Guidelines der Global Reporting Initiative beziehen sich entweder sinngemäß oder wörtlich auf die Leitprinzipien.

Natürlich sind diese Ergebnisse mit Vorsicht zu genießen: dass ein geringerer Fragmentierungsgrad mit der Verabschiedung der Leitprinzipien zusammenfällt bedeutet nicht, dass letztere die Ursache für mehr Konvergenz ist. Die Ergebnisse machen jedoch weitere Forschung zu den Ursachen besonders spannend. Inzwischen erscheint die Schlussfolgerung zulässig, dass die menschenrechtsbezogenen Regeln für TNUs heute einheitlicher sind als noch vor zehn Jahren.

Human Rights Council 2011: A/HRC/Res/17/4 Human Rights and Transnational Corporations and Other Business Enterprises : Resolution / Adopted by the Human Rights Council, Geneva.

Ronit, Karsten 2011: Transnational Corporations and the Regulation of Business at the Global Level, in: Reinalda, Bob (Ed.): The Ashgate Research Companion to Non-State Actors, Farnham, 75-87.

Ruggie, John G. 2014: Global Governance and „New Governance Theory“: Lessons from Business and Human Rights, in: Global Governance 20, 5-17.

The implications of multi-bi aid

Dieser Beitrag ist der erste Teil unseres neuen Schwerpunkts, der Themen und Papiere des 4. Forschungskolloquiums aufnimmt.

This guest post by Bernhard Reinsberg first appeared on his blog

Multi-bi financing has frequently been accused of fuelling the fragmentation of foreign aid. No doubt trust funds at international development organizations and special-purpose global funds have massively proliferated over the last two decades – but these trends may appear in a different light if donors would have sought to address the emerging development challenges with a myriad of bilateral aid activities. For this reason, any judgment on multi-bi financing may be misleading because it is not clear what alternative financing instruments would have been used in its absence.

To avoid this drawback, I take a different approach. I take the perspective of international development organizations, since these agencies arguably are most affected by the rise of multi-bi financing. I conducted more than 80 interviews at the World Bank, yielding nuanced assessments for different types of trust funds and different staff perspectives. These nuanced findings are developed in the full paper. For the purpose of this short article, I highlight some key findings and compare them with the experience of the United Nations agencies from earlier work based on document analysis. Before that, I briefly review what multi-bi financing is.

What is multi-bi financing?

Multi-bi financing represents a new type of funding for international development organizations. As opposed to traditional multilateral aid, multi-bi financing provides voluntary resources earmarked for specific development purposes, notably sectors, themes, countries, or modalities (OECD 2011: 54). It may even support activities outside the mandate of these organizations. It does not need approval by the formal governing bodies of multilateral organizations. No wonder why multi-bi financing has tremendously grown over the last two decades.

Currently, the portfolio of trust funds wandering through the coffers of the World Bank exceeds USD 30 billion, including trust funds for which the Bank only serves as financial intermediary. The entire trust fund portfolio has been outgrowing core contributions to the International Development Association since FY03. Over the last decade, the number of trust funds skyrocketed to over a thousands accounts. To support its own operations, the World Bank receives annual cash contributions of about USD 4 billion – a fourfold increase since the turn of the millennium (World Bank 2013).

Similarly, the United Nations witnessed a non-core resource growth by more than 350 percent between 1995 and 2011. Annual contributions having reached USD 18 billion, non-core resources support 70 percent of UN activities for development; some entities rely on these funds to an even larger extent (UN 2012). It would be surprising if these money flows had no real consequences.

Implications of multi-bi financing

Trust funds have become politicized. On the one hand, skeptics deplore the proliferation of poorly coordinated donor-sponsored activities at the expense of collective burden-sharing through multilateral core contributions (Isenman and Schakow 2010; Severino and Ray 2010; Graham 2012). On the other hand, advocates praise the potential to reduce burdens for recipients by harmonizing aid, especially in fragile states that do not have the capacity to manage multiple donors (Guder 2009; Barakat, Rzeszut, and Martin 2012). Surprisingly, neither fragmentation nor harominzation actually belong to the most important concerns for international development organizations. What does really matter for multilateral agencies? Read on to find out the seven most pressing issues.

Potential for realignment

Do trust funds support different activities than core funding through the International Development Association? Figure 1 compares the aggregate allocations from both types of funding by region. The figure illustrates a key rationale for trust funds, notably the support for global thematic activities. Also, as suggested by interviewees, trust funds are more relevant for regions that apparently do not obtain enough core funding to meet development needs, notably middle-income regions.

Figure 1: Regional allocation by source of funding.

Figure 1: Regional allocation by source of funding

Figure 2 repeats this comparison for sectors. Core funding has traditionally been more important in the transportation sector. Conversely, trust funds tend to give more weight to governance and education. Otherwise the respective allocations by sector are fairly similar. In addition, narrative evidence suggests that trust funds does not necessarily support the same types of activities as core funding. Some funds are used to pilot innovative development approaches, and even when they merely reinforce existing operations, trust funds rebalance the portfolio of activities by supporting selected Bank initiatives.

Figure 2: Sector allocation by source of funding.

Figure 2: Sector allocation by source of funding.

Similar analyses for UN agencies yield similar results. Both types of resources have different priority countries. The largest beneficiaries of non-core resources are Afghanistan, Sudan, and Pakistan, whereas the three core-funded darlings are India, Bangladesh, and DR Congo (UN 2012). The low rank correlation coefficient (R=0.30) reflects the country dissimilarity. Furthermore, non-core resources are more important for global activities.

Relevance for development needs

A large share of trust funds merely co-finance existing Bank activities, and where they do not, there are oftentimes limited possibilities to rely on core funding. For example, the Bank cannot legally interfere in the domestic affairs of recipient countries, which poses a problem for institutional capacity-building in fragile states. Multi-donor trust funds therefore seem to be the only viable choice to assist fragile states (Guder 2009; Barakat 2009). In a recent paper co-authored with Steve Knack and Katja Michaelowa, I exemplify why it is so difficult to change the rules of the game of World Bank assistance.

The UN virtually does not have any blind spots in its mandate. It hence uses its trust funds rather to scale up existing activities and to initiate new partnerships. For instance, UNDP said its collaboration with global funds helped “develop country-specific technical expertise in specialized areas” and to promote “innovative work that would not easily be possible through the use of core funds” (UNDP 2012: xiv).

Donor involvement in trust-funded operations

The first dividing line among different hierarchy levels pops up as regards operational involvement of donors. Bank staff from operational units usually consider the local collaboration with donors mutually beneficial, notably since bilateral donors sometimes have critical expertise. Corporate managers are more concerned that donors sometimes want to become “part of the kitchen”. Especially in the early days, donors had the prerogative to vet proposals, or to send own staff to project missions. More recently, donor audit offices have become interested in the operational details of trust funds.

UN agencies are more skeptical, complaining that “[trust funds are distorting program priorities by limiting the proportion of funding that is directly regulated by intergovernmental governing bodies and processes“ (UN 2012: 12). The UN Secretariat fears an erosion of capacities to “create, collate, and disseminate information“ (UN 2012: 12). Others have warned that trust funds are an „[…] implementing tool of donors, enhancing the patronage function […], further diluting the principles of independent multilateralism” (Browne & Weiss 2012: 13).

Hollowing out core funding

Over the last decades, the Bank has developed a sophisticated fee structure. Trust fund managers assert that management fees cover the costs of trust fund secretariats. From a corporate perspective, however, it seems entirely plausible that the fees do not cover the true costs of trust funds, because there are unaccounted costs for activities beyond immediate program support, notably fundraising and learning. An internal Bank evaluation finds that “it costs more to manage trust-funded activities than trust funds typically provide for this purpose” (IEG 2011: 75).

The UN Secretariat takes a similar view. In the early 1990s, fees were too low and frequent exemptions were granted, notably “to attract funding” and “to secure market share” (UNDP 2001: 35). While fees have gradually increased over the last decade, the Secretariat still asserts that core resources cross-subsidize the support costs of non-core activities (UN 2012: 24). This may unleash a dangerous dynamic whereby donors crowd into non-core resources as these funds appear to be administratively cheaper (Mahn 2012: 3).

Replacing core funding

There is virtually no evidence that donors intentionally reallocate money from World Bank core funding to trust funds, at the possible exception of large sector funds. From a Bank perspective, trust funds are always financially incremental if they support issues outside the core mandate and when there is evidence that donors replaced their core-bilateral aid by trust funds. The Bank also has been a winner of the overall growth of multi-bi aid because it makes a stable profit from the fees collected from financial management of global partnerships.

According to UN Secretariat, core resources “continue to be the bedrock of the operational activities for development of the United Nations system” (UN 2012). The Secretariat fears that non-core resources ultimately replace core contributions, thereby threatening to erode the “critical mass” of the organization (UN 2012: 13). Whether or not such direct substitution occurs is debatable — donors argue they could not have mobilized additional resources without earmarking (IDRC 2007: 10). However, the issue of lacking critical mass indeed is serious.

Costs of donor relations and administrative procedures

There are administrative costs related to negotiating trust funds, monitoring and reporting, and maintaining donor relations. Administrative burdens are due to donor exigencies as well as Bank-internal rules and clearance procedures. Excessive audits by some donors have become the greatest burden according to World Bank staff.

A UN budget report summarizes the administrative impact of trust funds: “Negotiating individual funding agreements and separate program and financial reporting for hundreds or even thousands of individual projects according to widely varying sets of requirements add significant costs […]” (UN 2012: 24). To some degree, these additional burdens are unavoidable when donors want attribution of their funding to tangible results and when they schedule audits every three months. However, the burden can be eased considerably by aligning reporting schedules and limiting possibilities for idiosyncratic donor requests, as envisaged in the umbrella funds by the World Bank.

Bureaucratic politics and institutional fragmentation

Trust funds can challenge the organizational integrity of the Bank by creating wedges between heterogeneous organizational units. Goal conflicts exist between corporate management and operational staff, as well as between networks and regions as the two types of operational units. Notably, trust funds with strong cross-linkages between the two types of operational units bear the risk of fuelling institutional fragmentation inside the Bank.

Similar lessons apply to the UN system. UN agencies compete with each other for implementing mandates. Competition prevents system-wide cooperation. According to UNDP, “competition and rivalry between agencies over non-core funds“ keeps the agency away from “meet[ing] its coordinating role in the UN system” (UNDP 2012: 71). Hence, the dark side of multi-bi financing may be duplication induced by competition.

Other implications

In the early days, trust funds threatened to undermine the risk culture inside the Bank. Fiduciary controls were lenient. Nowadays, after a corruption scandal in the early 2000s, the Bank has made trust funds subject to even higher controls than its own resources, according to corporate managers interviewed. This does not make trust funds equal to core resources: Specific types of funds in which the trustee does not have implementing stakes carry reputational risks. In addition, the Bank has a “hat problem” when managing multi-bi aid, as conflicts of interests may emerge when the Bank serves many different roles (Smyth 2011).

These additional problems are somewhat less relevant for UN agencies. UNDP may be an exception, as the organization traditionally served as the clearing house of the UN system, later developing into an implementing agency, and most recently becoming trustee of UN-wide basket funds through the Multi-Partner Trust Fund Office (UNDP 2013).


In conclusion, I have discussed seven hypotheses on the implications of multi-bi financing from the perspective of international development organizations. In a nutshell, my findings on these hypotheses are as follows:

  • Multi-bi financing and core funding support different aid activities –> True
  • As compared to core funding, multi-bi financing supports activities that are less aligned with actual development needs –> Not necessarily true, as multi-bi financing sometimes addresses gaps in the core budget

  • Multi-bi financing opens the door for undue donor influence on multilateral aid operations –> Maybe, but opinion on its effects varies across agency staff and it is not always harmful

  • Fees collected on multi-bi financing do not cover its maintenance costs –> Direct maintenance costs tend to be covered, but externalities most likely not

  • Multi-bi financing eventually replaces core funding –> Difficult to assess, but no evidence yet

  • Multi-bi financing increases transaction costs due to donor exigencies and bureaucratic procedures –> True, but unavoidable if aid is to be more targeted

  • Multi-bi financing spurs institutional fragmentation within multilateral agencies –> A negative externality from the agency perspective


My analysis on the World Bank has shown pros and cons of multi-bi financing. In times of stagnant core budgets, agency staff are tempted to expand their business through trust funds, even though they face higher administrative burdens induced by earmarking. This tradeoff may be moderated by organizational characteristics. Corporate management at the World Bank has been able to manage the proliferation of funds. Conversely, decentralized agencies like the United Nations tend to be more affected by the adverse implications of multi-bi financing.


Barakat, S., Rzeszut, K., and Martin, N. (2012). What is the track record of Multi-Donor Trust Funds in improving aid effectiveness? DFID and EPPI-Centre, University of London.

Browne, S. and Weiss, T. G. (2012). Making change happen: Enhancing the UN’s contributions to development. FUNDS report.

Graham, E. R. (2012). Money, Power, and Accountability at the United Nations: Examining the Causes and Consequences of Voluntary Funding.

Guder, L. (2009). Multi-Donor Trust Funds. Development Outreach, 11(1):36—38.

IDRC (2007). Donor Environment for International Development: An Overview. Technical report, Partnership and Business Development Division, Ottawa.

[IEG] Independent Evaluation Group (2011). An Evaluation of the World Bank’s Trust Fund Portfolio: Trust Fund Support for Development. Washington DC.

Isenman, P. and Shakow, A. (2010). Donor Schizophrenia and Aid Effectiveness: The Role of Global Funds. IDS Practice Paper No. 5.

Mahn, T. (2012). The financing of development cooperation at the United Nations: why more means less. DIE/GDI Briefing Paper.

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Reinsberg, B., Michaelowa, K., and Knack, S. (2014). Which donors, which funds? The choice of multilateral funds by bilateral donors at the World Bank. Presented at German Development Economics Association, Passau, June 26-27.

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Bündiges Orientierungswissen zu den Vereinten Nationen

Rezension – Gareis, Sven Bernhard/Varwick, Johannes 2014: Die Vereinten Nationen: Aufgaben, Instrumente und Reformen, 5. vollst. überarb. u. aktual. Aufl., Barbara Budrich: Opladen/Toronto, UTB-Bandnr. 8328, ISBN 978-3-8252-8573-9, 428 S., 19,99 EUR.

von Carolin Anthes

Der Sparte Lehrbuch haftet in Zeiten der ausdifferenzierten Debattenkultur unserer Disziplin fast schon etwas zweifelhaft Anachronistisches an. Sie erweckt den Anschein als gäbe es einen fest und zudem objektiv umreißbaren Wissens-, Methoden-, und Theoriebestand, der Studierenden wohldosiert und unproblematisch verabreicht werden könne. Was hier überspitzt formuliert wird, verliert da an Schlagkraft, wo Lehrbuchautor_innen (selbst-)reflektiert an die Sache herangehen und deutlich machen, dass jede Strukturierung und Auslassung per se schon selektiv ist und kein objektiver Wissensbestand oder gar ein letztgültiges Deutungsmuster unterbreitet werden soll. Gerade aufgrund der überbordenden Vielfalt und Dichte dürsten v.a. Einsteiger_innen in die Disziplin verständlicherweise nach Inseln der Orientierung in der schieren Flut der Informationsmenge.

So hat sich das Lehr- und Studienbuch „Die Vereinten Nationen: Aufgaben, Instrumente und Reformen“ von Sven Bernhard Gareis und Johannes Varwick mittlerweile als Standardwerk in jeder ernst zu nehmenden politikwissenschaftlichen Bibliothek des deutschen Sprachraums zum Thema UN etablieren können. Anfang des Jahres ist mit der 5. Auflage eine vollständig überarbeitete und aktualisierte Fassung vorgelegt worden, die nach einem kritisch-würdigenden Blick verlangt.

Die Zielsetzung ist so klar wie der Inhalt strukturiert: Das Werk „will in gewohnter Weise in die zentralen Tätigkeitsfelder der Vereinten Nationen einführen, ihre Reformperspektiven bewerten und die Rolle der Weltorganisation in der internationalen Politik diskutieren“, wofür es an neue Entwicklungen in den Vereinten Nationen sowie in der internationalen Politik angepasst wurde (Vorwort).

Beibehalten wurde die Gliederung der 4. Auflage. Im einführenden Teil A „Die Vereinten Nationen zwischen Anspruch und Wirklichkeit“ geben die Autoren einen konzisen Überblick über das System der UN, ihre Geschichte, Kernnormen der Charta, Hauptorgane und -akteure. Zudem führen sie in zentrale politikwissenschaftliche Analysekategorien und Theorieansätze zu internationalen Organisationen ein. Ein Abschnitt der notgedrungen nur an der  Oberfläche des state of the art zu kratzen vermag, aber der Leserschaft immerhin eine Idee von Werkzeugen zur wissenschaftlichen Durchdringung der Materie vermittelt. Allerdings ist fraglich, ob z.B. die vielfältigen konstruktivistischen Ansätze in den Internationalen Beziehungen unter der Kategorie „konstruktivistische Schule“ gefasst werden sollten, hier fehlt der Platz für Problembewusstsein, was paradigmatisch den Nachteil eines solch kurzen Überblicksabschnittes verdeutlicht.

Teil B widmet sich dem „Instrumentarium im Bereich der Friedenssicherung“. Das zentrale Prinzip der kollektiven Sicherheit wird mitsamt seiner normativen Grundlagen, historischem Kontext sowie offenkundigen Problemzonen, wie z.B. die Selektivität und mangelnde Legitimität des Sicherheitsrates als Gewaltlegitimationsinstanz, vorgestellt. In einem zweiten Abschnitt nehmen die Autoren die sich wandelnde Praxis der UN-Friedenssicherung von ihren Anfängen bis heute in den Blick und mit ihr auch zentrale Entwicklungen des weltweiten Kriegsgeschehens. Neben einer gründlichen Darstellung der Debatte zu den verschiedenen „Generationen“ der Friedenssicherung im UN-Rahmen finden hier u.a. auch die Bereiche Rüstungskontrolle, Prävention und der globale Terrorismus Berücksichtigung. Das eigenständige Kapitel zum Irak-Krieg von 2003 aus der 4. Auflage wurde fallen gelassen, hinzu kam ein Abschnitt zur neu geschaffenen Kommission für Friedenskonsolidierung.

Teil C stellt mit dem Menschenrechtsschutz das Instrumentarium eines weiteren großen Tätigkeitsfeldes der UN vor. Normative Entwicklung, Kodifizierung und Ausgestaltung werden angefangen bei der UN-Charta und der internationalen Menschenrechtscharta (Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, Zivil- und Sozialpakt) thematisiert. Die verschiedenen Normbereiche, zugehörige Konventionen, Vertragsorgane und Verfahren werden skizziert. Ein weiterer Schwerpunkt liegt auf dem neu gegründeten Menschenrechtsrat und dem Hochkommissariat für Menschenrechte (OHCHR) in Genf. Neben einer recht ausführlichen Diskussion zur internationalen Strafgerichtsbarkeit legen die Autoren ihr Augenmerk auf neuere Entwicklungen zur internationalen Schutzverantwortung (Responsibility to Protect, R2P) und ziehen eine vorläufige Bilanz.

Teil D wendet sich schließlich dem Instrumentarium in den Feldern Wirtschaft, Entwicklung und Umwelt zu. Auch hier bleibt die inhaltliche Struktur erhalten: Nord-Süd-Thematik, Grundgerüst der UN-Entwicklungszusammenarbeit und Millenniumentwicklungsziele werden genauso behandelt wie z.B. Flüchtlingsschutz, humanitäre Hilfe, Bevölkerungsfragen und Umwelt- sowie Klimapolitik.

Teil E „Reform und Neuorientierung der Vereinten Nationen“ greift die bekannten und weniger bekannten Reformdiskussionen auf, neben institutionellen Reformdebatten, z.B. den Sicherheitsrat und das Management betreffend, thematisieren die Autoren Diskussionen im Bereich des Völkerrechts und vertiefen Reformansätze in den Sparten Friedenssicherung, Menschenrechtsschutz und Wirtschaft, Entwicklung, Umwelt. Die Autoren beweisen eindrucksvoll, dass es an hartnäckigem Reformbedarf jedenfalls nicht mangelt und sich „UN-Reform“ als mühsamer, langfristiger aber unabdingbarer Prozess darstellt. Neu hinzugekommen sind hier der R2P-Diskurs, die post-2015 Debatte zu neuen Entwicklungs- bzw. Nachhaltigkeitszielen sowie Tendenzen zur Club Governance. Der Ausblick und die Thesen zur Zukunft der Vereinten Nationen spitzen bewusst zu und eignen sich gerade wegen ihres spekulativen Charakters zum Diskussionseinstieg.

Offenbar hat sich das Modell der vorangegangenen Auflagen bewährt und der Inhalt wurde im Vergleich zwar aktualisiert aber wohl kaum „vollständig überarbeitet“. Dies äußert sich an manchen Stellen negativ, wo neuere Entwicklungen nicht ganz stolperfrei in den alten Argumentationsgang eingepflegt wurden. So wirkt das Anführen des neuen Organs UN Women unter der Rubrik „Bevölkerungsfragen“ seltsam deplatziert (S. 278), wenngleich die Autoren im Reformteil E noch einmal kurz auf das Organ zu sprechen kommen. Auch die treffenden Überlegungen zu Tendenzen der Club Governance könnten sich schlüssiger in den vorhandenen Abschnitt zur Global Governance, der ohnehin von einigen Redundanzen geprägt ist, einfügen (ab. S. 345).

Im Teil C zum Menschenrechtsschutz, den ich hier herausgreifen will, ist der starke Fokus auf humanitäre Interventionen und die R2P im Bereich „Neuere Ansätze und Perspektiven“ zwar verständlich und auch begrüßenswert, da die sich hierum spinnenden Debatten tatsächlich wie kaum ein anderes Thema die Vereinten Nationen in den letzten Jahren beschäftigt haben, allerdings geht dies auf Kosten ebenfalls wichtiger Entwicklungen im globalen Menschenrechtsbereich. So z.B. die erstarkende Debatte um extraterritoriale Staatenpflichten (ETOs) oder Menschenrechtspflichten von Unternehmen („Protect, Respect and Remedy Framework“, auch bekannt als „Ruggie Framework“), die auch im kurzen Abschnitt zum Global Compact (Teil A, S. 61) nicht erwähnt werden. Auch bin ich verhaltener, was die Prognose der Autoren, die Phase des standard setting und der Kodifikation nähere sich ihrem Ende (S. 204), anbelangt. Seit einigen Jahren werden Anstrengungen unternommen um z.B. ein Menschenrecht auf Land oder aber Menschenrechte älterer Personen auszugestalten und zu kodifizieren – die Normsetzungsaktivitäten sind hier in vollem Gange. Überdies hat sich die Verankerung der Menschenrechte als Querschnittsaufgabe (human rights mainstreaming) bereits über einen Reformvorschlag (S. 327) hinausentwickelt. So schuf die UN Development Group 2009 einen Mechanismus (UNDG Human Rights Mainstreaming Mechanism), der sich dieser Aufgabe im Entwicklungsbereich widmet und der Menschenrechtsrat hat das Thema jährlich in Form eines High-level Panels auf der Agenda. Allerdings leuchtet es ein, dass Auslassungen durch Prioritätensetzung in einem solchen Überblicksband kaum zu vermeiden sind. Hierdurch vorgenommene Gewichtungen müssen aber dennoch kritisch geprüft und diskutiert werden, gerade auch aufgrund des „Lehrbuchanspruches“ und der breiten Rezeption des Werkes.

Dabei muss den beiden Autoren zugute gehalten werden, dass die analysierende, einordnende und wertende Autorenstimme klar sichtbar ist und die Leser_innen sich hierzu positionieren können und sollen. Das Werk liefert somit weitaus mehr als eine „deskriptive“ Darstellung der Arbeit der Vereinten Nationen und erfüllt somit die selbst gesteckten Ziele. Zudem führt es in den wissenschaftlichen Diskurs zu den Vereinten Nationen ein und zahlreiche weitere Forscher_innen kommen selbst zu Wort. Insgesamt gelingt es den Autoren, ein differenziertes und leicht verständliches Bild der heterogenen „UN-Familie“ und ihrer historischen sowie gegenwärtigen Herausforderungen zu zeichnen. Sie werden hierbei auch nicht müde, immer wieder auf einen wichtigen Punkt aufmerksam zu machen: Ebenso wenig wie es „die“ UN gibt, darf bei allem UN bashing niemals vergessen werden,  dass die Vereinten Nationen als intergouvernementale Organisation maßgeblich vom politischen Willen und Engagement der Mitgliedstaaten abhängig ist und bleibt. Dies zu unterschlagen verzerre zu Unrecht das Bild der Handlungsmacht der Weltorganisation, die nur „so weit agieren [könne], wie es die sie tragenden Staaten nach Abwägung der eigenen Interessen gestatten.“ (S. 295) Das Werk versteht es, das Interesse für die Vereinten Nationen und deren differenzierte, historisch informierte Bewertung zu wecken und animiert zum Weiterlesen und -denken. Zu Recht hat es sich einen zentralen Platz im Bereich der Einführungsliteratur der UN Studies erarbeitet, Studierende und Interessierte werden auch weiterhin von der Lektüre und den angebotenen Inseln der Orientierung profitieren.

In einer wissenschaftlichen Diskussion konstatierte kürzlich der renommierte Völkerrechtler Martti Koskenniemi leidenschaftlich-lapidar: „I don’t believe in the United Nations!“ (Vortrag am 11. Juni 2014 an der Goethe-Universität Frankfurt). Ich bin überzeugt davon, dass Gareis’ und Varwicks Werk es den Leser_innen schwer machen wird, ein solch pauschales und defätistisches Urteil zu fällen. Was könnten ernst zu nehmende Lehrbuchautoren mehr wollen?

4. UN-Forschungskolloquium

Fragmentierung und Kohärenz im System der Vereinten Nationen – zwei Seiten einer Medaille?

Vom 9. bis 11. Mai 2014 fand das 4. UN-Forschungskolloquium in Bonn unter dem Oberthema Fragmentierung und Kohärenz im System der Vereinten Nationenin Kooperation mit dem Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) statt. Dieser Themenwahl lag die Beobachtung zu Grunde, dass sich die Global Governance-Architektur hinsichtlich ihrer Normen, der beteiligten Institutionen und Akteure sowie der politischen Ziele zunehmend ausdifferenziert. 

Im Kolloquium diskutierten mehr als fünfundzwanzig Teilnehmer_innen aus den unterschiedlichsten Fachrichtungen die Ursachen, Effekte und politischen sowie normativen Implikationen, die aus Kohärenzbemühungen und Fragmentierungsprozessen resultieren. Teil des Programms war zudem ein Besuch des UN-Campus in Bonn, eine Keynote Speech von Dr. Stephan Klingebiel, Leiter der Abteilung bi- und multilaterale Entwicklungspolitik des DIE, sowie die Verleihung des DGVN-Dissertationspreises mit Diskussionsrunde im Alten Rathaus Bonn.

Gruppenphoto FK2014

Kohärenz vs. Fragmentierung

In der disziplinübergreifenden Diskussion hat sich schnell gezeigt, dass die mit diesen Begriffen oft implizit verbundenen positiven und negativen Konnotationen so nicht Bestand haben. Im Gegenteil – das Zusammenwirken verschiedener Akteure und Institutionen zur Erreichung gemeinsamer, übergeordneter Ziele kann auch aus Prozessen der Differenzierung resultieren, in welchen die Sichtbarkeit der Akteure gestärkt wird. Fragmentierungs- und Kohärenzprozesse auf Ebene der Akteure, Normen und Ziele bedingen sich gegenseitig. Daher können Kohärenzdefizite sowohl Fragmentierung kennzeichnen, als auch als deren Ursache gelten. Als Reaktionen auf unzureichende Strukturen kann es sich bei Fragmentierungsprozessen  um Regelfindungsprozesse handeln.

Welche Konsequenzen resultieren aus Fragmentierung?

Die Konsequenzen dieser Prozesse sind ambivalent. Zum einen können sowohl Synergien als auch Kooperationen entstehen und Flexibilität befördert werden. Zum anderen ist damit ein Anstieg des Koordinationsbedarfs als auch der Transaktionskosten verbunden. Somit kann sowohl Inklusivität, im Sinne einer größeren Beteiligung von Akteuren, befördert werden, die aber gleichzeitig auch zu einer Marginalisierung anderer Akteure führen kann. Auf Ebene der Inhalte wird das Mainstreaming von Themen im Bereich der politischen Ziele der VN im Besonderen im Kontext der Post-2015 Debatte sichtbar – mit all seinen Herausforderungen.

Wie umgehen mit Fragmentierung?

Standardisierung, Umbau durch Aufgabenerweiterung, eine Stärkung des Subsidiaritätsprinzips oder Embracing Pluralism?– diese Möglichkeiten des Umgangs mit Fragmentierung konnten wir aus den Papieren extrahieren. Es wurde aber vor allem deutlich, dass es einer breiteren theoretischen Unterfütterung bedarf, um Fragmentierung und Kohärenz im System der Vereinten Nationen erfassen und analysieren zu können.

Die drei Tage der intensiven Diskussion haben nicht zu einer vollständigen Klärung oder umfassenden Definition beider Begriffe beigetragen. Dafür haben sie uns einen neuen Blick, neue Perspektiven und vor allem neue Zugänge zur ihrer weiteren Analyse eröffnet. Genau dieser reflektierte, interdisziplinärere Austausch ist es, der das UN-Forschungskolloquium zu einem besonderen und inspirierenden Ort für Nachwuchswissenschaftler_innen macht. Wir freuen uns auf das 5. UN-Forschungskolloquium im nächsten Jahr!

From EFA to EQuEL – About the Road Towards a Universal Education Agenda

In 2015, the Milllennium Development Goals (MDGs) as well as the Education for All (EFA) framework will expire. The EFA goal of ensuring universal primary education – as one of six goals which range from expanding early childcare and education to improving adult literacy – found way into the MDGs. This elicits the overlapping scope of both frameworks.  Unfortunately, the UN will reach these two major milestones of its development efforts while none of them is fully achieved. What lessons can be drawn and what visions can be developed? And what comes next? To answer these questions, the UN facilitates a global conversation embracing regional and national as well as eleven global thematic consultations (on health, education, energy, water – to just name a few) to develop a post-2015 development agenda.

A vision for post-2015 education efforts was developed at the Global Thematic Consultation on Education, held in Dakar, Senegal in March 2013. There, representatives from the Arab World, Africa, Latin America and the Caribbean as well as Asia and the Pacific took a clear stance for a rights-based, inclusive, sustainable, clearly defined, holistic, balanced, and universal education agenda. Hence, the concept of  ‘Equitable, Quality Education and Lifelong Learning for All’ (EQuEL) was coined. In November 2013, the UNESCO General Conference reaffirmed this goal and its universal relevance which should “mobilize all countries, regardless of their development status” (UNESCO 37C/56).

This post is a critical comment on certain tendencies within this process by analysing the Regional Thematic Consultation on Edcuation with so-called Group I countries (Western European and North American states) concept note, which took place in December 2013 in Paris. Two aspects are central: the enhancement of an aid-perspective and the need for a broader consideration of inclusiveness as a challenge for all (!) education systems.

Accordingly, the „Group I“ concept paper includes the question Why is the post-2015 education agenda relevant to Western Europe and North America?” This seems to reveal some need to establish a not so obvious link between the EFA framework and this geographical region. Accordingly, the Regional Consultation`s concept note states: “The meeting will discuss challenges and requirements of education for the future among Group I countries; debate on how these could be reflected in the post-2015 education agenda based on future policy priorities from a regional perspective and reflect on their implications for the post-2015 education agenda from an aid perspective.” So, “Group I“ countries take to a large extent the role of donors solely. For me an aid-perspective is too narrow and reveals some inherent exclusionary tendencies. Conversely, the assertion that “new requirements in education as well as emerging trends and broader socioeconomic development trends and challenges (…) affect developed and developing countries alike” further manifests a distinctive hierarchy between education systems.

Although the concept paper detects deficits for “Group I“ countries in the context of PISA results and the non-neglectable impact of the pupils‘ socio-economic background on their performance and skills, it has blind spots. The paper remains silent on educational provisions for children with special needs – a fundamental aspect of inclusiveness as anchored in the upcoming global agenda`s EQuEL-paradigm. Further, the non-recognition of children with special needs in standardized tests like PISA remains unconsidered. Keeping in mind that the overrepresentation of children from ethnic minorities and/or with poorer social backgrounds in special schools is a common pattern among many Western European countries, this indifference is at least astonishing and certainly deplorable.

Hence, if one expected outcome of this Regional Consultation is that information [is] made available on good practices in education policies and practices in Group I countries” than these should be shared also among Group I countries. This is certainly necessary against the background of huge differences in the development of inclusive school systems among European countries. By the way, what about good practices of “non-Group I countries”?

A truly universal EQuEL-education framework offers the unique chance to reconsider well established global hierarchies of donors and receivers and their respective education systems. Certainly, fundamental challenges lie ahead in countries of the Global South in order to achieve qualitative and accessible education, especially regarding the high number of out-of-school children. But when it comes to equity and inclusion, countries of the Global North have to seriously take up the challenge of inclusion as well.

Über die Zukunft der Bildung

Als Teil der Global Consultation on Education in the post-2015 Development Agenda fand im Dezember 2013 die regionale Konsultation der westeuropäischen und nordamerikanischen Staaten (Gruppe 1) in Paris statt. Über die Bedeutung und Ergebnisse dieses Treffens konnten wir mit Frau Reiplinger (BMZ) sprechen, die an diesem Treffen teilgenommen hat.

Was sind die zentralen Ergebnisse dieser regionalen Konsultation? Was ist das Spezifische an der Rolle der sogenannten „Group I countries“?

In Paris wurde eine Vielzahl wichtiger internationaler Bildungsthemen diskutiert, so die zentralen Leitthemen Qualität und Chancengerechtigkeit in der Bildung. Zentrale Ergebnisse waren aus Sicht des BMZ die Bekräftigung des Konsenses zur Bedeutung dieser Themen sowie die Einigung zum weiteren Vorgehen: Die UNESCO wird nun schnellstmöglich eine Roadmap vorlegen, die angibt, wann und wie konkrete Vorschläge für Unterziele sowie Indikatoren erarbeitet werden. Diese sollen Grundlage sein für die Diskussion der internationalen Gemeinschaft bei den nächsten Treffen, die sich mit der Ausgestaltung eines eventuellen Bildungsziels der künftigen globalen Entwicklungsagenda befassen. UNICEF wird die UNESCO bei dieser Aufgabe weiter unterstützen.

Die Rolle der UNESCO Regionalgruppe I ist in diesem Prozess eine doppelte: Einerseits gehören ihre Mitglieder zu den Geberländern, die die Erreichung von Entwicklungszielen finanziell und technisch unterstützen – fast alle der „klassischen“ Geberländer sind Mitglieder dieser Gruppe, so auch Deutschland. Gleichzeitig soll die neue Agenda universell anwendbar sein, also auch Bedeutung für die Geberstaaten haben. Wie dies konkret ausgestaltet wird, ist noch offen.

Equitable, Quality Education and Lifelong Learning for All” wurde im Rahmen der Konsultationen in Dakar (Senegal) im März 2013 formuliert – als aus Sicht der „Bildungs-Community“ wünschenswertes Ziel für eine zukünftige globale Entwicklungsagenda. Welche Chancen und Herausforderungen ergeben sich daraus für die deutsche und internationale Entwicklungszusammenarbeit?

Das bildungsbezogene Ziel der aktuellen Agenda fokussiert auf die Bereitstellung von Primarbildung für alle und ist damit wesentlich enger gefasst. Das hat in den vergangenen Jahren zwar zu einer beachtlichen Verbesserung der Einschulungsraten auf dieser Stufe geführt, jedoch sind andere Bereiche dafür vernachlässigt worden, wie z.B. der Aspekt der Qualität von Bildung, was sich heute an oft sehr schlechten Lernergebnissen in Entwicklungsländern zeigt. Der Vorschlag für eine neue Formulierung ist viel breiter gefasst und würde damit ein ganzheitliches Vorgehen, also den Blick auf das gesamte Bildungssystem, erlauben. Diesem Ansatz hat sich die deutsche Entwicklungszusammenarbeit im Übrigen bereits mit der BMZ-Bildungsstrategie „Zehn Ziele für mehr Bildung“ verschrieben. Gleichzeitig müssen wir uns noch stärker bemühen, benachteiligte Bevölkerungsgruppen in der Bildung zu erreichen.

Herausforderung eines so umfassenden Anspruchs in einer neuen Agenda wäre entsprechend mehr denn je eine enge Abstimmung und Koordinierung mit allen relevanten Partnern bezüglich der Bedarfe in den jeweiligen lokalen Kontexten und den Möglichkeiten zur Umsetzung.

Allerdings können wir zum jetzigen Zeitpunkt über ein mögliches zukünftiges Bildungsziel nur spekulieren: Die zukünftige Agenda für nachhaltige Entwicklung wird erst im Herbst 2015 verabschiedet werden – wie Bildung darin verankert sein wird, ist offen. Die Wichtigkeit von Bildung für Entwicklung wird aber allgemein anerkannt.

Im Jahr 2015 laufen sowohl das EFA-Programm als auch die MDGs aus. Sollten bildungsbezogene Ziele für die Zeit nach 2015 Teil einer umfassenden Entwicklungsagenda werden oder sollte es eine eigene Bildungsagenda geben?

Die von der UNESCO koordinierte „Education for All“ (EFA) Initiative aus dem Jahr 2000 ist eine umfassende Bildungsagenda mit sechs Zielen zu den zentralen Bereichen und Themen der Bildung – sie deckt damit wesentlich mehr ab als die bildungsbezogenen Ziele der Millennium Development Goals (MDGs). Sie wird von den 164 unterzeichnenden Staaten getragen und hat damit international weitreichenden Konsens und Sichtbarkeit. Deshalb konnte sie viel Bewegung in die internationale Bildungsförderung bringen – zum Beispiel wurde die wichtige Global Partnership for Education (GPE) im Rahmen von EFA gegründet.

Aus aktueller Perspektive müssen wir natürlich neu bewerten. Falls Bildung mit der oben genannten – oder einer ähnlichen – Formulierung in der zukünftigen Agenda verankert wird, wären die wichtigen Bildungsthemen breiter abgedeckt. Eine Doppelung bildungsrelevanter Agenden mit ähnlichen Inhalten aber könnte einer Bündelung von Kräften entgegenstehen.

Im Rahmen der letzten UNESCO Generalkonferenz im November 2013 wurde daher beschlossen, dass EFA zukünftig in eine übergreifende Agenda integriert sein soll, wobei die genaue Ausgestaltung offen ist. Diese Entscheidung ist aus unserer Sicht erst einmal gut nachvollziehbar und tragbar. Allerdings hängt die letztliche Beantwortung zentral davon ab, ob Bildung in der post-2015 Agenda für nachhaltige Entwicklung umfassend reflektiert sein wird.

Das Interview führte Julia Biermann.

Was kommt nach 2015?

Ein Kurzinterview mit Janina Hasse-Mohsine, Second Secretary Permanent Mission of Germany to the United Nations, zu den Ergebnissen des High Level Meetings on Disability and Development

Am 23. September 2013 fand das High Level Meeting on Disability and Development der UN-Generalversammlung statt. Ziel dieses Treffens war es, die Rechte von Menschen mit Behinderungen ins Zentrum der Debatte um die MDG-Nachfolgeziele zu rücken. Das Abschlussdokument verankert daher eine barrierefreie und inklusive Entwicklungszusammenarbeit.

Die Vereinten Nationen haben zum ersten Mal ein High Level Meeting (HLM) dem Thema Behinderung  und Entwicklung gewidmet. Ein historisches Ereignis? Warum?

Das HLMDD (High Level Meeting on Disability and Development) ein historisches Ereignis zu nennen wäre übertrieben. Die Tatsache, dass es jetzt zum ersten Mal ein hochrangiges Treffen im Rahmen der VN zu diesem Thema gab ist eher eine natürliche Konsequenz der Dynamik, die das Thema in den letzten Jahren als Ganzes gewonnen hat und die insbesondere durch die Behindertenrechtskonvention in Gang gesetzt wurde. Diese ist das eigentliche historische Ereignis, welches jetzt in die verschiedenen internationalen Prozesse einwirkt. Da die Behindertenrechtskonvention einen eigenen Artikel zur Internationalen Zusammenarbeit enthält ist es natürlich, dass man in der Internationalen Gemeinschaft nun gemeinsam konkretisiert was dies genau bedeutet. Hierfür sind solche Treffen sehr gut geeignet.

Das Motto des HLM lautete „The way forward: A disability-inclusive development agenda towards 2015 and beyond“. Zukunftsfähige Entwicklung soll inklusiv gestaltet werden. Was muss sich dafür ändern?

Das wichtigste Instrument für eine zukunftsfähige behinderteninklusive Entwicklung ist sicherlich weiterhin die Behindertenrechtskonvention. Die Themenfelder Bildung, Gesundheit, soziale Sicherung und Beschäftigung haben für eine systematische Inklusion in die Gesellschaft eine besondere Rolle und wurden als solche auch auf dem HLMDD bestätigt. Bisher gibt es aber kaum oder nur sehr unzureichende statistische Daten über die Situation von Menschen mit Behinderungen, was es erschwert sich gemeinsame internationale Ziele zu geben, welche die Inklusion von Menschen mit Behinderungen sinnvoll berücksichtigen. Das hochrangige Treffen der VN zum Thema Behinderung und Entwicklung hat jetzt einen Prozess vorgegeben, wie die Staatengemeinschaft dieses Thema weiter im Kontext einer Post-2015 Agenda diskutieren möchte. So wird der Generalsekretär (GS) aufgefordert in seinem periodischen Bericht zu „Behinderung und Entwicklung“ Empfehlungen für weitere Schritte zur Implementierung des Abschlussdokumentes im Kontext der Post-2015 Entwicklungsagenda auszusprechen und der Präsident der Generalversammlung wird aufgefordert in der kommenden Generalversammlung (ab September 2014) den Status und Fortschritt für die Realisierung der Entwicklungsziele für Menschen mit Behinderungen weiterzuverfolgen.

Maria Soledad Cisternas Reyes, Chair of the Committee on the Rights of Persons with Disabilities, addresses the General Assembly’s HLMDD. UN Photo/Paulo Filgueiras

Maria Soledad Cisternas Reyes, Chair of the Committee on the Rights of Persons with Disabilities, addresses the General Assembly’s HLMDD.
UN Photo/Paulo Filgueiras

Welche Rolle spielt Deutschland in diesem Prozess?

In der internationalen Diskussion ist Deutschland zunächst einmal nur eines von 193 Mitgliedsstaaten. Gleichwohl hat Deutschland mit Blick auf eine inklusive Entwicklungszusammenarbeit eine hervorstehende Rolle zusammen mit Ländern wie Australien, Finnland und Norwegen. Als erstes Land in Europa hat Deutschland einen eigenen Aktionsplan zur Inklusion von Menschen mit Behinderungen in der Entwicklungszusammenarbeit verabschiedet und bringt das Thema auch immer wieder in internationale Verhandlungen ein.

Das Interview führte Julia Biermann.