Von Steffen Stübig
Die Fachtagung „40 Jahre deutsche UN-Mitgliedschaft“ zog eine kritische Bilanz der deutschen UN-Politik in den Bereichen Umwelt, Entwicklung und Nachhaltigkeit. Im Folgenden werde ich die groben Diskussionslinien des Panels zusammenfassen und einen Blick über den Tellerrand hinaus wagen. Das Panel, das von Dagmar Dehmer (Tagesspiegel Berlin) moderiert wurde, war sich darin einig, dass der deutsche Beitrag bestenfalls suboptimal sei. Doch dürfe auch dies nicht darüber hinwegtäuschen, dass auch der multilaterale Weg über die Vereinten Nationen Probleme mit sich bringen würde. Nicht weniger tückische Fallstricke aber birgt die Idee, zukünftig über alternativen Routen, die außerhalb der UN zusammengeführt werden sollen, zur einer nachhaltigen Entwicklungs- und Umweltpolitik gelangen.
Ein Grundproblem für die Politikfelder Entwicklung und Umwelt im System der Vereinten Nationen seien schlechte Ausgangsvoraussetzungen, deren Nachwirkungen bis heute relevant seien. Zunächst haben sich die Felder im System der Vereinten Nationen erst relativ spät institutionalisiert, so Steffen Bauer von der Abteilung Umweltpolitik und Ressourcenmanagement am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik. Der eigentliche Startschuss war die Konferenz der Vereinten Nationen über die Umwelt und den Menschen von 1972. Schon damals stellte die indische Premierministerin Indira Gandhi fest: „The environmental problems of developing countries … reflect the inadequacy of development “. Aus der Beobachtung schwerwiegender Entwicklungsprobleme der aus der Dekolonisierung hervorgegangenen Staaten wurde also die Schlussfolgerung gezogen, dass internationale Umwelt- und Entwicklungspolitik eng miteinander verflochten sind.
Doch der Nexus zwischen Entwicklung und Umweltpolitik fiel den Interessen der jeweiligen politischen Lager im Ost-West-Konflikt zum Opfer. Bezeichnend für die Logik des Systemkonfliktes sei es beispielsweise, dass die Konferenz in Stockholm von dem sozialistischen Lager vollständig boykottiert wurde. Der Anlass des Boykotts war die Vertretung der Bundesrepublik mit Beobachterstatus, während demgegenüber eine Delegation aus der DDR nicht eingeladen war. Da der Kalte Krieg in anderen Arenen ausgefochten wurde, galt der Bereich als soft politics und fristete ein Schattendasein. Dies kann aus heutiger Sicht jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass sich seit den 1970er Jahren die Umwelt- und Entwicklungsproblematiken eher noch verschärft haben. Steffen Bauer beschrieb anhand einer Grafik, dem so genannten Doughnut, es würde immer schwieriger, einen gerechten Pfad zwischen Entwicklung und Umwelt einzuschlagen.
Defizite der deutschen UN-Politik
Dass die deutsche Politik auch nach dem Kalten Krieg und der Wiedervereinigung nicht genug unternehme, um diesen Weg zu begehen, gab dem Panel Anlass zu Kritik. Schon bei der Rekrutierung von Fachpersonal tue sich Deutschland schwer. Zwar gebe es einige wenige herausstechende Persönlichkeiten wie Klaus Töpfer oder Inge Kaul, die Deutschland prominent in den Vereinten Nationen vertreten (haben). Klaus Töpfer war unter anderem von 1998 bis 2006 Exekutivdirektor des UNEP. Inge Kaul prägte im UNDP die Entwicklung des Human Development Reports und war später Direktorin für den Bereich Development Studies (1995-2005). Auch zeigte Heidemarie Wieczorek-Zeul eine deutsche Vorreiterrolle, beispielsweise bei der Utsteingruppe, einer multilateralen Initiative zur Reform der Finanzierung von Entwicklungszusammenarbeit. Unterm Strich müsste sich Deutschland aber stärker darum bemühen, auf allen Etagen fachlich versiertes Personal unterzubringen. Hierzu mangele es an verlässlichen und attraktiven Karrieremöglichkeiten. Das Engagement bei den Vereinten Nationen würde selbst bei der Rückkehr nach Deutschland nicht belohnt und sei dadurch eben kein attraktives Sprungbrett.
Drastische Widersprüche sahen die Teilnehmer_innen auch zwischen Selbstdarstellung und Handeln. Deutschland präsentiere sich gerne als verlässlicher Partner. Dabei verweise die Regierung auch gerne auf seine Rolle als Gastgeberland am UN-Standort Bonn – so auch Guido Westerwelle in seiner Empfangsrede. Doch ist dieses Bekenntnis auch in anderen Staaten üblich und sagt noch nichts über das tatsächliche Engagement aus. Viel würde daran scheitern, dass sich Deutschland seit Jahren einseitig auf die Reform des Sicherheitsrates konzentriere und darüber andere wichtige (und realistische) Ziele vernachlässige. Die Bewerbung um den prestigeträchtigen Green Climate Fund beispielsweise fiel Reibungsverlusten zwischen den Ministerien zum Opfer, so Uschi Eid. Um Zustimmung zur Reformagenda des Sicherheitsrates zu erhalten, habe das Auswärtige Amt die Bewerbung als Standort des GCF unterminiert. Uschi Eid, stellvertretende Vorsitzende des Beratungsausschuss des UN-Generalsekretärs zu Wasser und Sanitärer Grundversorgung, sah den konstruktiven deutschen Beitrag bisweilen sogar unterhalb der Wahrnehmungsschwelle. Auch Jürgen Meier, Geschäftsführer des Forums Umwelt und Entwicklung, bemängelt fatale institutionelle Schwächen. Deutsche Finanzierungszusagen, beispielsweise zur Umsetzung der Biodiversitätskonvention (CBD), seien substanzlos und würden nicht eingehalten. Uschi Eid und Jürgen Maier befürchteten daher, dass ein stringentes Eintreten für strategische Ziele an Eitelkeiten und der Konkurrenz zwischen den Ministerien scheitert.
Jürgen Maier hatte gar den Eindruck, das Wirtschafts- und das Umweltministerium agierten völlig unkoordiniert – zum Teil auch gegeneinander. So habe der selbsternannte Klimavorreiter Deutschland kein Problem damit, Hermesbürgschaften für Kohlekraftwerke im Ausland zu vergeben. Auch im Exekutivrat der Weltbank stimme Deutschland regelmäßig für Projekte, die kaum mit umweltpolitischen Zielen vereinbar seien. Wenn Deutschland in internationalen Verhandlungen als Bremser auftrete schiebe es den schiebe es die Schuld auf die EU. Jürgen Maier nennt als Beispiel die zögerliche Haltung der EU beim Abschluss des Nagoya-Protokolls zur CBD, die auf deutsche Interessen zurückzuführen sei.
Der Blick auf die finanziellen Beiträge offenbart, dass Deutschland auch hier seine Hausaufgaben bislang nicht gemacht hat. Silke Weinlich vom Centre for Global Cooperation Research legte dar, dass Deutschland zwar der drittgrößte Beitragszahler in den regulären VN-Haushalt ist. Allerdings finanzierten sich Entwicklungspolitik und Umweltpolitik vorrangig aus zusätzlichen und damit aus freiwilligen Mitteln. Hier liege Deutschland gerade einmal im unteren Drittel der Top 10 (siehe auch den UN Funding Report von 2013 und UN-Basis-Info der DGVN). Silke Weinlich sah daher Luft nach oben, um das Bekenntnis zu einer multilateralen Nachhaltigkeitsagenda mit Leben zu füllen. Problematisch ist beispielsweise, dass 50% der Deutschen Mittel an die Vereinten Nationen zweckgebunden vergeben werden und den Institutionen daher nicht zur freien Planung zur Verfügung stehen. Der Großteil der Gelder werde nicht mehrjährig vergeben, so dass weitere Planungsunsicherheit bei den Vereinten Nationen entstehe. Den deutschen Etat für Entwicklungshilfe müssen sich die Vereinten Nationen zudem mit bilateralen Projekten, der Weltbank und der Entwicklungshilfe der EU teilen. Gerade einmal ein Drittel des Gesamtvolumens ist für die Vereinten Nationen vorgesehen. Im Bereich der Umweltpolitik seien ähnliche Probleme zu beobachten. Angesichts dieser Zahlen sei das Bekenntnis zum Multilateralismus deutlich zu relativieren, der deutsche Beitrag müsse qualitativ und quantitativ ausgebaut werden.
Doch sollte nicht vergessen werden: Es ist September 2013, ganz kurz vor der Bundestagswahl. Es war klar, dass Uschi Eid, die bis 2009 für die Grünen/Bündnis 90 im Bundestag saß, die Gelegenheit nutzte, um mit der Regierung ins Gericht zu gehen. Auch Jürgen Maier war früher aktiver Grüner, bis 1991 sogar im Bundesvorstand. Überzeugend war die Kritik trotzdem: Bis zu einer multilateralen und kohärenten Nachhaltigkeitspolitik, in der die Vereinten Nationen einen zentralen Platz erhalten, ist es noch ein weiter Weg. Insbesondere lasse es die deutsche Außenpolitik an strategischen Zielen vermissen, die auch ressortübergreifend koordiniert und „generalstabsmäßig“ verfolgt würden. Die Debatte um die post-2015-Entwicklungsagenda, in der soziale und ökologische Ziele zusammengedacht werden müssten, könnte dazu eine Chance bieten. Bislang muss die Bilanz jedoch ernüchternd ausfallen.
Gleichzeitig wurde vor überfrachteten Erwartungen an die Institutionen der VN gewarnt. Der schwerfällige Verwaltungsapparat stehe einer effektiven Umsetzung des Mandats der VN entgegen. Selbst wenn es vielerorts an der finanziellen Ausstattung mangele, seien solche Probleme zum Teil auch hausgemacht. Mehr Geld allein kann deshalb auch keine Lösung sein.
Nachhaltigkeitspolitik über Umwege?
Hier drängen sich Fragen danach auf, wie es in den nächsten 40 Jahren weitergehen soll. Doch leider beschäftigte sich das Panel nur am Rande mit den Zukunftsaussichten. Jürgen Maier dachte laut darüber nach, ob die Zusammenarbeit über parallele Strukturen jenseits der UN im Bereich der Entwicklungs- und Umweltpolitik zu besseren Ergebnissen führen könnte. Probleme multilateraler Kooperation seien auch im Bereich des Welthandels zu beobachten. So kommt die Doha-Runde der WTO seit Jahren nicht vom Fleck. Dagegen werden im Bereich des Welthandels solche Blockaden dadurch umgangen, dass auf bilateraler und regionaler Ebene weitreichende Handelsliberalisierungen beschlossen werden. Wenn man dies nun auf die Umwelt- und Entwicklungspolitik überträgt, muss darüber nachgedacht werden, ob Deutschland zur Umsetzung einer anspruchsvollen Nachhaltigkeitsagenda nicht eher weniger Multilateralismus im Rahmen der Vereinten Nationen wagen muss.
Dieser Weg über Building Blocks wird von der Politikwissenschaft auch am Beispiel der Klimapolitik diskutiert. Wenn ein globaler Deal scheitert, soll durch ein Nebeneinander von ambitionierten bilateralen und multilateralen Verträgen außerhalb der VN vorangeschritten werden. Doch ob dadurch ein dichtes Geflecht nachhaltiger Umwelt- und Entwicklungspolitik herausgebildet werden kann, ist skeptisch zu beurteilen. Während der Freihandel gerade von den wirtschaftlich starken Staaten als sehr attraktiv bewertet wird und diese entsprechend engagiert agieren, ist dies bei der Umwelt- und Entwicklungspolitik nicht unbedingt der Fall. Umwelt- und Entwicklungspolitik gelten vielen immer noch als wirtschaftspolitisches Hindernis. Daher ist eine Vorreiterrolle nur dann sinnvoll, wenn eine realistische Aussicht darauf besteht, dass andere wichtige Staaten folgen. Doch ist beispielsweise in der Klimapolitik kaum zu erwarten, dass die größten Emittenten China, USA und Indien in naher Zukunft eine radikale Kehrtwende vollziehen. In der Entwicklungspolitik wird es ja gerade – und zu Recht – bemängelt, dass der größere Teil der Gelder eben nicht multilateral vergeben wird. Zu groß ist hier die Gefahr, dass die Zuweisung von Mitteln reinen Wirtschaftsinteressen folgt und für einfache und erfolgversprechende Projekte verwendet wird. Die Staaten, die mit den größten Schwierigkeiten zu kämpfen haben, würden dabei möglicherweise das Nachsehen haben.
Einfache Lösungen sind daher nicht zu erwarten. Auch wenn andere Foren wie die G20 in Zukunft an Bedeutung gewinnen werden oder sich die Balance der Mächte zu Gunsten der BRICS-Staaten verschieben wird: die Vereinten Nationen bleiben der Ort, an dem alle Staaten vertreten sind und an gemeinsamen Lösungen arbeiten können. Es bleibt also das etwas schale Gefühl, dass die Entwicklungs- und Umweltpolitik auch in den nächsten 40 Jahren von Dilemmata und Inkohärenzen gekennzeichnet sein wird.
Panel 1: Lehren der deutschen UN-Politik im Bereich Umwelt, Entwicklung und Nachhaltigkeit, 19.09.2013, 9.30 Uhr
Referat: Silke Weinlich, Steffen Bauer
Discussants: Uschi Eid, Jürgen Maier
Moderation: Dagmar Dehmer
Junge UN-Forschung 