The Creation of Disability through Data Collection and Dissemination of Lists

Or: The Effects of Education for All through Data on All

von Julia Biermann

One question has haunted me for a long time: Is it necessary to solidify disability as a classification factor to overcome stigmatisation and marginalisation due to disability? To approach this question I refer to the new Post-2015 development agenda, in particular the education related goals and the formulation of indicators that would enable to measure respective progress. First, I argue that this paradox – solidifying disability to diminish its impact – derives from the bureaucratic logic of the international system that requires that persons with disabilities show up in its lists. Second, I argue that the Post-2015 world will thus “create” more people with disabilities in order to fight their stigmatisation and marginalisation. My point is that lists, compiled to prove indicators, not only produce legitimacy, but also disability.

Currently, the UNESCO Institute of Statistics (UIS) has launched a global consultation on Post-2015 education indicators for the reshaped education goal of ensuring equitable and inclusive quality education and lifelong learning for all by 2030. This goal is enshrined in the so-called Muscat Agreement and was adopted during the 2014 Global Meeting on Education for All in Oman. To monitor future progress, this project necessarily requires data, for example on enrolment and completion of schooling but also on abstentions and early dropouts. Furthermore, data will also need to be disaggregated for example by gender, location, socio-economic background and dis/ability, because the goal targets all (!), thus including those who face a disadvantage, difficulty or disability. To be able to evaluate whether the goal and its seven targets are met by international programs and funding, the realities of schooling need to be transformed into lists and are thus incorporated into the bureaucratic logic of inter/national organisations and their accounting systems.

Lists comprise indicator-based data collections, which require certain models and concepts – for example of disability. Until today, however, only little data is available on persons with disabilities, because of two relevant aspects: First, persons with disabilities were and still are overwhelmingly marginalised and neglected at the societal and policy level all over the globe, which however started to change in the wake of the UN-Convention on the Rights of Persons with Disabilities. Secondly, what actually counts as a disability is ultimately tied to the context itself. Accordingly, the UN Statistic Division states: Due to differences in the concepts and methods used to identify persons with disabilities, prevalence rates should not be compared across countries”. But how can we then compare the education of children with disabilities within the post-2015 inclusive development framework?

The paper “Towards indicators for a post-2015 education framework” elaborates on the possibilities and challenges “to globally track the targets (which) should ideally meet a range of standards that ensure technical strength, feasibility, frequency of reporting, cross-national comparability and availability over time”. The paper also refers to difficulties in assessing disability and thus does – at this stage – not contain related indicators. Accordingly, the currently discussed indicators do not allow to assess the inclusiveness of education systems, because this would not only require to know how many children with a disability have access to, are in and complete schooling, but also which children do have an impairment or disability. It seems as if this circumstance constitutes a deadlock to the bureaucratic logic itself – the need of objective data on disability vs. the ultimate context-dependency of disability concepts and data.

Nonetheless, global monitoring requires global indicators based on concepts that then become global as well. At this point, Rottenburg`s work on “Far-fetched Facts” gives inspiring insights into the “Secret of Lists” and their ultimate consequences:

“A list is a record of things or abstract statements that have been removed from their context and written down one after another as facts. The classification system and selection principle according to which the facts in a list are chosen is not included in the list itself. (…) These observations seem trivial at first glance. This is because the classification and selection work that precedes every list has successfully been rendered invisible. Using the language of Mary Douglas, the classification system that the list is based on has become so well institutionalized that it is erroneously viewed as being a characteristic of the thing itself.” (p.137).

 Against this background, I argue that indicator-based lists and surveys not only bring out and solidify disability, but transform disability into a necessary and inescapable attribution. The attempt to make societies more inclusive and in which disability becomes less of a barrier requires to emphasise disability even more. Thus, the question remains whether this attribution might lead to more visibility, emancipation and also more resources or whether it instead increases stigmatization. This paradox needs to be carefully examined in each context, project and survey – as each of it creates disability.

The UIS global consultation runs until 30 January 2015.

Die skandalöse Unterfinanzierung des UN-Menschenrechtspfeilers

von Carolin Anthes

Kofi Annan hat einmal pointiert bemerkt, dass es ohne Entwicklung keinen Frieden geben wird, ohne Frieden keine Entwicklung und beides nicht ohne Respekt für Menschenrechte. Er nahm hier Bezug auf die drei sich wechselseitig stützenden Hauptpfeiler und Aufgabenbereiche der Vereinten Nationen: Frieden und Sicherheit, Entwicklung und Menschenrechte. 1945, im Jahr der Gründung der UN, war der dritte Pfeiler nur eine Idee ohne konkreten Bauplan. Zwar erhebt die UN-Charta die Achtung der Menschenrechte zu einem Ziel der Organisation, doch lag die Priorität der Nachkriegsordnung auf der Friedenssicherung, die losgelöst von den anderen Pfeilern gedacht wurde. Es brauchte viele Jahrzehnte der mühsamen Bautätigkeit, bis das Menschenrechtssystem tatsächlich zu einem eigenen Pfeiler herangewachsen war. Dieser junge Pfeiler droht nun angesichts der sich verschärfenden Aufgabenlast bei gleichbleibend drastischer Unterfinanzierung zu zerbröckeln.

Die Jahre seit Ende des Kalten Krieges zeugen von einer immer festeren Verankerung dieses Pfeilers im Fundament der UN: 1993 wurde das Hochkommissariat für Menschenrechte in Genf (Office of the High Commissioner for Human Rights, OHCHR) geschaffen, dessen Tätigkeitsbereiche sich seither stetig ausgeweitet haben. Mittlerweile sind Förderung und Schutz der universellen Menschenrechte ins Zentrum der Anstrengungen für eine friedliche Welt und geteilten Wohlstand gerückt. Hierfür stehen institutionelle Reformstrategien, wie das Human Rights Mainstreaming, also die Verankerung der Menschenrechte in der gesamten Organisation, mit dem das OHCHR federführend betraut ist. Friedensmissionen sind heute ohne Menschenrechtskomponente undenkbar. Entwicklungsprogramme werden menschenrechtsbasiert entwickelt und umgesetzt. Wir beobachten auch in der UN-Praxis ganz im Sinne Annans eine immer stärkere Verzahnung der drei Grundpfeiler und einen „surge of interest in human rights issues“, so der neue Hochkommissar Zeid Ra’ad Al Hussein.

UN High Commissioner Zeid (UN Photo / Jean-Marc Ferré)

UN High Commissioner for Human Rights Zeid Ra’ad Al Hussein (UN Photo / Jean-Marc Ferré)

Drastische Unterfinanzierung: „I have to say I am shocked.“ (Zeid)

Umso fassungsloser fällt das Kopfschütteln aus, das der Blick auf die finanzielle Ausstattung des Menschenrechtspfeilers auslöst: von Gleichberechtigung keine Spur! Er wird im Gegensatz zu den anderen beiden Pfeilern nur mit einem winzigen Anteil des regulären UN-Budgets bedacht – mageren 3 Prozent. Zudem ist nur ein Drittel der OHCHR-Ausgaben von diesem regulären Haushalt gedeckt, der Rest muss durch freiwillige und damit höchst volatile Zuwendungen bestritten werden (im Zuge der globalen Finanzkrise 2008 kam es hier wenig überraschend zu starken Einbußen). Für 2014-2015 wendet die UN also für den Kern ihrer Menschenrechtsarbeit jährlich lächerliche 87 Millionen USD auf – de facto 87 Prozent weniger als für ‚Frieden und Sicherheit’ sowie 84 Prozent weniger als für ‚Entwicklung’. Oder, wie es der Hochkommissar in einer Pressekonferenz in Genf plastisch formulierte: die Bevölkerung der Schweiz gibt jährlich zehnmal so viel für Schokolade aus.

Nun taugt die chronische Unterfinanzierung der Weltorganisation kaum als Neuigkeit, aber die soeben dargestellte inhärente und massive Schieflage beim Zuteilen der vorhandenen Gelder ist mit Blick auf die kontinuierlich steigenden Erwartungen an das Menschenrechtssystem schlichtweg skandalös. Der Hochkommissar ermahnte die Generalversammlung im Oktober 2014 in New York aus gutem Grund: „Excellencies, a stool with one leg so vastly shorter than the others cannot possibly bear the weight of dramatically increasing global expectations.“

Beeindruckende und begrüßenswerte Ausweitung der Aufgaben

Allen Skeptikern eines gestiegenen Finanzbedarfs des Menschenrechtspfeilers sei dringend ein Blick in den OHCHR Report 2013, den letzten Rechenschaftsbericht und den OHCHR Management Plan 2014-2017, der die Vorhaben der nächsten vier Jahre operationalisiert, angeraten. In sechs ausgefeilten thematischen Prioritäten wird eine enge Verzahnung mit den anderen Aufgabenfeldern der UN vorangetrieben, die notwendig ist, um die Arbeit der Vereinten Nationen als Ganzes effektiver zu gestalten.

OHCHR übernimmt zudem im Rahmen des Mainstreaming eine zentrale Rolle in der vor einem Jahr auf den Weg gebrachten vielversprechenden Human Rights Up Front-Initiative des Generalsekretärs, die versucht die Präventions- und Reaktionsfähigkeit des UN-Systems bei massiven Menschenrechtsverletzungen nach mehrfachem systematischen Versagen (Ruanda, Srebrenica, Sri Lanka etc.) zu verbessern.

Gerade der Wille zur entschiedenen Reaktion auf sich abzeichnende oder bereits reale Menschenrechtskrisen hat in den vergangenen Jahren einen weiteren Trend hin zu so genannten Fact-Finding Missions und Commissions of Inquiry (CoI) ausgelöst. Diese vom Menschenrechts- oder Sicherheitsrat mandatierten Missionen werden vom OHCHR durchgeführt und tragen durch unabhängige, unparteiische und detaillierte Beobachtung, Analyse und Dokumentation dazu bei, menschenrechtliche Krisenherde bis in den letzten zugänglichen Winkel auszuleuchten und somit Handlungsdruck aufzubauen (prominente Beispiele sind Sudan, Syrien und Nordkorea). Dass dies keine bloße Worthülse ist, beweist die CoI zu Nordkorea, die im Februar 2014 ihren detaillierten Abschlussbericht vorlegte, der weitreichende und systematische Menschenrechtsverletzungen dokumentiert. Infolge der Veröffentlichung hat die UN-Generalversammlung im Dezember eine Resolution verabschiedet und erstmalig den Sicherheitsrat aufgefordert, den Fall an den Internationalen Strafgerichtshof (ICC) zu übergeben. Trotz des nicht völkerrechtlich bindenden Charakters der GA-Resolution zeigte sich das Regime in Pjöngjang im Vorfeld beeindruckt und versuchte, die in der Resolution enthaltene direkte Referenz auf den „Supreme Leader“ und dessen Verantwortlichkeit für die Gräueltaten zu verhindern. Der Sicherheitsrat hat sich inzwischen – entgegen dem Votum Chinas – in einem umkämpften Briefing mit dem Bericht der CoI und damit zum ersten Mal dezidiert mit der Menschenrechtslage in Nordkorea befasst.

Die paradoxe Situation muss gelöst werden

Dieses Schlaglicht auf die anwachsenden Commissions of Inquiry verweist auf nur einen von sehr vielen weiteren expandierenden und für die gesamte UN relevanten Aktionsbereichen, die das OHCHR an die Grenzen seiner Belastungsfähigkeit bringen (weitere Beispiele sind das wachsende Treaty Bodies System und die steigende Anzahl der Special Procedures, sowie der Sondersitzungen des Menschenrechtsrats). Bereits Navi Pillay, die ehemalige Hochkommissarin, hatte dringlich darauf verwiesen, dass das Hochkommissariat viele Anfragen zur Unterstützung und zum Aufbau von menschenrechtsbezogenen Kapazitäten von Mitgliedstaaten ablehnen müsse, da schlicht die finanziellen Mittel und das Personal fehlten. Ihrem Nachfolger bleibt nichts anderes übrig, als dies gebetsmühlenartig zu wiederholen. Wir beobachten also im Bereich des UN-Menschenrechtspfeilers eine paradoxe Situation, in der ein verstärkter Anreiz vieler Staaten, zu einem effektiveren internationalen Menschenrechtsschutzsystem beizutragen, in der Praxis an mangelnden finanziellen Ressourcen zu zerbrechen droht.

Die Generalversammlung hat keine Wahl – sie muss das reguläre Budget anpassen und den Menschenrechtspfeiler ihrer Organisation vor dem Kollaps bewahren. Bestehende Initiativen, zum Beispiel den Budgetanteil auf anfänglich 5% anzuheben, müssen auch von Deutschland vehement unterstützt werden, das sich die Förderung der Menschenrechte groß auf die Fahnen geschrieben hat und seit dem 1. Januar 2015 nun auch dem Menschenrechtsrat in Genf vorsitzt. Politischer Wille und entschiedenes Lobbying sind gefragt. Ein Gebäude kann nur dann Menschen sicheren Schutz bieten, wenn es von starken Pfeilern getragen wird. Solch starke Pfeiler sollten uns mindestens ebenso viel wert sein wie gute Schweizer Schokolade.