Die Vereinten Nationen und nichtstaatliche Akteure – ein weites Forschungsfeld mit viel Potenzial

In Kiel hat das 6. UN-Forschungskolloquium stattgefunden

UN-Forschungskolloquium 2016 (21)

Bereits zum sechsten Mal fand vom 22.-24. April 2016 das jährliche Kolloquium der Arbeitsgemeinschaft Junge UN-Forschung statt, dieses Jahr unter dem Titel „Nichtstaatliche Akteure und die Vereinten Nationen“. In Kooperation mit dem Walther-Schücking-Institut der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel diskutierten rund 25 Teilnehmer*innen insgesamt sieben Papiere.

Nichtstaatliche Akteure treten in verschiedenen Formen und unterschiedlichsten Politikfeldern auf. Neben lange etablierten Kooperationsbeziehungen zwischen NGOs und einzelnen Organen der Vereinten Nationen, insbesondere dem Wirtschafts- und Sozialrat, spielen nichtstaatliche Akteure heute auch in solchen Bereichen eine zunehmend wichtige Rolle, die lange als Domäne des Staates galten, so etwa in der Friedenssicherung. Zum einen nehmen sowohl Staaten als auch die Vereinten Nationen selbst zunehmend private Sicherheitsdienstleiter in Anspruch, um bestimmte Aufgaben in komplexen Friedensmissionen auszuführen. Zum anderen gilt es, bewaffnete Gruppen und andere lokale Akteure, die nicht an den Staat gebunden sind, in Friedensprozesse einzubinden.

Die Vielfalt nichtstaatlicher Akteure als Ausdruck einer „Privatisierung der Weltpolitik“ (Brühl, Debiel et al. 2001) betonte auch Prof. Dr. Andreas von Arnauld. In seinem Einführungsvortrag beschrieb der Direktor des Walther-Schücking-Instituts, in welchen ganz unterschiedlichen Zusammenhängen nichtstaatliche Akteure für die Vereinten Nationen eine Rolle spielen: Genau genommen seien bereits die Vereinten Nationen als internationale Organisation ein nichtstaatlicher Akteur, natürlich gehe es aber vor allem um Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und andere nichtstaatliche Gruppen, die es in den Blick zu nehmen gelte, wenn wir über das Thema „nichtstaatliche Akteure“ sprechen.

Aus völkerrechtlicher Perspektive, so von Arnauld, stellten sich vor allem zwei Fragen: Wie kann zum einen die Rechtsbindung solcher Akteure – seien es private Sicherheitsdienstleister, seien es Gewaltakteure – sichergestellt werden? Und welcher Akteur ist letztlich für einen bestimmten Geschehensablauf rechenschaftspflichtig? Hier berührt die Frage nach der Einbindung nichtstaatlicher Akteure das Thema unseres letzten Forschungskolloquiums, in dem es um Verantwortung und Verantwortlichkeit in den Vereinten Nationen ging. Von Arnauld arbeitete heraus, dass sich das Völkerrecht trotz vielversprechender Ansätze nach wie vor schwer damit tut, die vielfältigen Beziehungen zwischen nichtstaatlichen Akteuren, Staaten und internationalen Organisationen in der Sprache des (Völker)Rechts zu beschreiben: letztlich seien nichtstaatliche Akteure nach wie vor „die Anderen“ im orthodoxen Völkerrecht. Mit Blick auf die Governance-Debatten, die in der Rechtswissenschaft vor allem im Europarecht geführt werden, plädierte er für eine Öffnung.

UN-Forschungskolloquium 2016 (2)Derart eingestimmt formulierten die Teilnehmer*innen am nächsten Morgen im Rahmen einer kurzen Eröffnungsdiskussion zunächst das eigene Forschungsinteresse und tauschten sich über unterschiedliche Vorverständnisse zu dem Begriff „nichtstaatlicher Akteur“ aus, bevor sie in die Diskussion der einzelnen Papiere einstiegen. Bereits während der Eröffnungsdiskussion, aber vor allem dann durch die Präsentation der Papiere zeigte sich: Je nach Perspektive werden nichtstaatliche Akteure eher als positiv oder als negativ wahrgenommen. Das ist zunächst nicht verwunderlich: Wer sich mit NGOs beschäftigt, wird in der Regel nach ihren Teilhaberechten fragen, die grundsätzlich – trotz aller Kritik im Detail – als positiv für den Politikprozess angesehen werden. Dagegen sind nichtstaatliche Gewaltakteure an der ganz überwiegenden Mehrzahl bewaffneter Konflikte beteiligt und häufig auch zumindest eine Ursache solcher Konflikte. Geht es hier also vor allem um die Frage, wie solche Akteure einzuhegen sind, so werden NGOs vor allem aus der Perspektive einer möglichen Stärkung ihrer Position untersucht.

Wie in den Vorjahren wurden die Papiere nicht von den jeweiligen Autor*innen, sondern durch Diskutant*innen vorgestellt. Abgerundet wurde das Forschungskolloquium durch ein Rahmenprogramm mit Lokalbezug: Während eines Besuchs der German Naval Yards, Kiels größter Schiffswerft, die weithin das Stadtbild prägt, erhielten wir interessante Einblicke in die Arbeit eines international agierenden Unternehmens. Wirtschaftsunternehmen standen zwar nicht direkt im Fokus der einzelnen Papiere, sind aber selbstverständlich eine weitere Kategorie privater Akteure, die es zunehmend auch mit Blick auf die Vereinten Nationen in den Blick zu nehmen gilt.

Gedankt sei an dieser Stelle dem Walther-Schücking-Institut für die hervorragende Unterstützung und reibungslose Organisation. Mit Blick auf die Kieler Förde ließ es sich in einem entspannten Rahmen intensiv diskutieren. Hierfür danken wir natürlich vor allem den Teilnehmer*innen.

Hannah Birkenkötter

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Ein erfolgreicher Jahresabschluss? Zur Syrien-Resolution des UN-Sicherheitsrats

von Hannah Birkenkötter

Am Freitag vor Weihnachten verabschiedete der UN-Sicherheitsrat einstimmig eine Resolution zu Syrien, die konkrete Schritte zur Befriedung des Konflikts vorsieht. Es ist die erste Resolution zu Syrien, die politische Maßnahmen enthält: Ein Waffenstillstand und Friedensverhandlungen sollen den Weg hin zu einer Übergangsregierung und letztlich Neuwahlen ebnen. Maßnahmen gegen den sogenannten Islamischen Staat (IS) bleiben von diesem Prozess unberührt. Die Nachricht bildete den Höhepunkt eines ereignisreichen Jahresabschlusses, in dem die Vereinten Nationen und insbesondere der Sicherheitsrat – anders als häufig wahrgenommen – als Krisenmanager internationaler Konflikte auftraten.

Während die einen die Syrien-Resolution als Meilenstein feiern, sind andere Stimmen kritisch: Denn die Resolution stellt weder klar, welche Gruppen an den Friedensverhandlungen beteiligt werden sollen, noch bezieht sie eindeutig zu der Rolle von Bashar al-Assad Stellung. Letzteres sehen vor allem, und wenig überraschend, verschiedene syrische Rebellengruppen kritisch. Zugleich hatte Russland klargestellt, nur eine offene Formulierung zu akzeptieren. Wenn diese beiden Fragen aber offen sind, was ist dann der Inhalt der Resolution?

Vor allem legt die Resolution fest, dass überhaupt ein Waffenstillstand herbei- und Friedensgespräche geführt werden sollen. Dazu sieht sie in ihrem Absatz 2 einen Zeitplan vor: Bereits im Januar 2016 soll der Generalsekretär der Vereinten Nationen Gespräche zwischen der syrischen Regierung und der Opposition initiieren. Dabei wird nicht näher bestimmt, welche Oppositionsgruppen in diese Verhandlungen einbezogen werden sollen. Aber immerhin wird ein konkreter Zeitpunkt benannt. Und darüber hinaus werden auch weitere zeitliche Meilensteine ins Auge gefasst: Paragraph 4 der Resolution sieht vor, dass binnen sechs Monaten ein durch die Vereinten Nationen unterstützter und syrisch geführter Prozess eine glaubwürdige und keiner Religion unterstehende Governance-Struktur hervorbringen soll. Entsprechende Verhandlungen finden  in Genf ab dem 25. Januar 2016 statt. Darüber hinaus postuliert die Resolution im gleichen Absatz das Ziel, binnen 18 Monaten freie und faire Wahlen auf der Basis einer in der Zwischenzeit erarbeiteten neuen Verfassung abzuhalten.

All das klingt ambitioniert. Neu sind die Ideen zur politischen Lösung allerdings nicht. Bereits 2012 hatte die Internationale Unterstützergruppe für Syrien (International Syria Support Group), ein loser Zusammenschluss der fünf Veto-Mächte, der Arabischen Liga, verschiedener Staaten aus dem Nahen und Mittleren Osten, Deutschland, Italien und der Europäischen Union, eine Neuordnung der syrischen Verfassung unter einer Übergangsregierung gefordert. Diese Forderung wurde von der Gruppe am 14. November 2015, nur einen Tag nach den Anschlägen in Paris, in einer weiteren Erklärung bekräftigt. Über diese Dokumente geht der Inhalt der Resolution nicht hinaus. Neu sind aber der konkrete Zeitplan und natürlich die Form der Sicherheitsratsresolution: Zwar handelt es sich nicht um eine Resolution nach Kapitel VII, es wird also kein konkreter Eingriff, schon gar nicht militärischer Art, in den Konflikt autorisiert. Allerdings ändert das nichts an der Rechtsverbindlichkeit der Resolution (Abs. 113-114). Und darüber hinaus kann der Symbolwert einer Resolution des UN-Sicherheitsrats, die einstimmig verabschiedet wurde, gar nicht hoch genug eingeschätzt werden, nachdem verschiedene Versuche in der Vergangenheit stets gescheitert waren.

Zuletzt bezieht die Resolution auch eindeutig Stellung gegenüber dem sogenannten Islamischen Staat (IS). Paragraph 8 ist ausschließlich dem IS gewidmet und bezieht sich auf Resolution 2249, die in der Woche nach den Pariser Anschlägen verabschiedet wurde. Andere haben bereits (etwa hier) festgestellt, dass der Text dieser Resolution bestenfalls uneindeutig ist: Während die Resolution nicht unter Kapitel VII verabschiedet wurde, autorisiert sie doch „alle notwendigen Maßnahmen“, freilich in Einklang mit internationalem Recht, um speziell terroristische Anschläge des IS zu verhindern (Paragraph 5). Diesen Aufruf wiederholt die Resolution zu Syrien und stellt darüber hinaus klar, dass ein etwaiger Waffenstillstand ausdrücklich nicht für Angriffs- oder Verteidigungshandlungen gegen den IS gelten soll. Ganz im Gegenteil: Die Resolution macht sehr deutlich, dass die Bekämpfung des internationalen Terrorismus, und insbesondere des IS, weiterhin höchste Priorität hat.

Hier lässt sich eine Parallele zu einem weiteren Jahresabschluss-Highlight des Sicherheitsrats ziehen: Nur einen Tag vor der Syrien-Resolution wurde ein Friedensabkommen zwischen den libyschen Konfliktparteien unterzeichnet, nach über einem Jahr harter Verhandlungen. Der Sondergesandte der Vereinten Nationen für Libyen, Martin Kobler, war zuletzt mit der Aushandlung dieses Friedensabkommens beauftragt gewesen. Kobler erklärte, dass der Kampf gegen den IS, der auch in Libyen aktiv ist, ein großes Konsensthema gewesen sei. Ebenso spielte auch in den Verhandlungen um die Syrien-Resolution die Einigkeit aller Parteien, den IS mit schärfsten Mitteln bekämpfen zu müssen, eine nicht unerhebliche Rolle. Erst ein Akteur also, der sich bewusst außerhalb der geltenden Völkerrechtsordnung stellt, hat ein Minimum an Konsens und einen ersten Baustein zur Befriedung eines der grausamsten Konflikte der letzten Jahre hervorgebracht. Das ist die Ambivalenz eines vordergründig erfolgreichen Jahresabschlusses.

Die gemeinsame, aber unterschiedliche Verantwortung: Countdown in Paris für eine „neue“ geteilte Verantwortung?

von Mariam El-Zein

Bis heute spielt das Prinzip der Common but Differentiated Responsibility (Die gemeinsame, aber unterschiedliche Verantwortung, CBDR) im Rahmen der internationalen Klimakonferenzen und der Post-2015-Verhandlungen eine bedeutende Rolle. Das CBDR-Prinzip gilt als Höhepunkt der Rio-Erklärung über Umwelt und Entwicklung (Rio Declaration on Environment and Development, Prinzip 7) der Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung (United Nations Conference on Environment and Development, UNCED), in der die damaligen Staaten ihre unterschiedliche Verantwortung anerkannt haben, Klimaschutzmaßnahmen im Hinblick auf das Ausmaß der von ihnen verursachten Erderwärmung einzuleiten. Neben der Rio-Erklärung wurde das Prinzip der CBDR im Rahmenübereinkommen der UN über Klimaänderungen (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) aus dem Jahr 1992 festgeschrieben, in der es um den Bestandteil der respective capabilities ergänzt worden ist (CBDR-RC, Art. 3.1) .

Der wesentliche Kernbestand der CBDR-RC besteht darin, dass Kosten und Lasten für den Klimaschutz zwischen den Staaten gemäß ihrer Entwicklung gerecht aufgeteilt werden (Martens 2014b). Bis jetzt ist die von der UNFCCC vorgenommene dichotome Unterscheidung zwischen Industriestaaten (Annex I countries) und Entwicklungsländern (non-Annex I countries) ein wesentliches Element der internationalen Klimakonferenzen, in der Erstere als Hauptverursacher der globalen Erderwärmung eine wesentliche Rolle in der Finanzierung und Ausgestaltung nachhaltiger Entwicklung spielen (Honkonen 2009: 260). Entwicklungsländer werden damit von Industriestaaten im Ausbau ihrer Infrastruktur sowie ihrer Energieversorgung unterstützt. Sie bemühen sich um Klimaschutz, jedoch steht ihre (wirtschaftliche und politische) Entwicklung und die damit einhergehende Armutsbekämpfung im Vordergrund (Dembowski 2015: 7; UN 1992).

Das bis heute bedeutendste Beispiel für die Umsetzung der CBDR-RC ist das im Jahr 1997 verfasste und rechtsverbindliche Kyoto-Protokoll, das im Zentrum der dritten UN-Klimakonferenz (COP 3) stand. Es übernimmt die zweigliedrige Differenzierung zwischen den Mitgliedstaaten der UNFCCC und legt verbindliche Zielwerte für die Reduzierung von Treibhausgasen für die Industriestaaten fest, wobei es keine Reduzierungsziele für non-Annex I-Staaten vorsieht (Rajamani 2000: 126). Mit dem Scheitern der Klimakonferenz in Kopenhagen 2009 (COP 15) einigten sich die Mitgliedstaaten auf der Klimakonferenz in Durban im Jahr 2011 (COP 17) auf eine zweite Verpflichtungsperiode des ursprünglich im Jahr 2012 auslaufenden Kyoto-Protokolls, das schließlich auf der Klimakonferenz in Doha (COP 18) bis zum Jahr 2020 verlängert worden ist. Dadurch stellt ein Nachfolgeabkommen nach wie vor einen Schwerpunkt in der internationalen Klimadiplomatie dar, das 2015 auf der 21. Klimakonferenz in Paris (COP 21) verabschiedet werden soll.

Damit aber auch weiterhin das Prinzip der CBRD-RC als ein Eckpfeiler internationaler Klimapolitik Bestand hat, muss die bisherige Unterscheidung in zwei Staatengruppen überdacht werden, da sie nicht mehr der aktuellen Entwicklung einzelner Staaten entspricht. Zudem ist festzustellen, dass die internationale Klimapolitik eine zunehmende Renationationalisierung erfährt, da einzelne Staaten sich vermehrt auf nationale Positionen zurückziehen. Dies macht ihre Entwicklung als Ganzes problematisch. Dabei kann langfristig nur eine gemeinsame, internationale Klimapolitik für Nachhaltigkeit bei der Senkung der Erdtemperatur um 2 Grad Celsius gegenüber dem Niveau vor Beginn der Industrialisierung sorgen. Dies ist das sogenannte „2-Grad-Ziel“.[1]

Aufgrund dieser Gegebenheiten wird das wesentliche Problem der internationalen Klimadiplomatie deutlich: es besteht darin, dass sowohl Industriestaaten als auch Entwicklungs- und Schwellenländer weitestgehend versuchen, sich nicht auf international verbindliche Klimaverpflichtungen einzulassen. Hiermit verbunden ist zugleich die Befürchtung, dass bei wirksamen Klimaschutzbemühungen eines Staates andere Länder als „Trittbrettfahrer“ hiervon profitieren könnten, ohne für sich selbst Maßnahmen wirksam einzuleiten (Dembowski 2015: 7). Zudem waren die letzten Klimakonferenzen seit Kopenhagen davon gekennzeichnet, dass Entwicklungs- und Schwellenländer (z.B. Gruppe China/G77-Staaten) die bisherige zweigliedrige Differenzierung der zwei Staatengruppen − und damit das CBDR-RC-Prinzip − weitestgehend unverändert beibehalten wollten, während Industrieländer eine Reformierung einforderten (Martens 2014a: 5). Beispielsweise beriefen sich China und Indien auf ihren Status als „Entwicklungsland“ innerhalb des Klimaregimes, wonach Klimaschutz nicht zu Lasten ihrer eigenen Entwicklung gehen dürfte. Schließlich machten sie Industriestaaten für die Erderwärmung verantwortlich, die ihre historische Verantwortung bei der Eindämmung von Treibhausgasemissionen tragen müssten.

Die Klimakonferenz in Paris wird also davon bestimmt sein, nach welchen Kriterien einzelnen Staatengruppen Rechte und Pflichten zur Vermeidung eines weiteren Fortschreitens des Klimawandels zugewiesen werden können. Hierbei wird es unvermeidlich sein, die steigende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit von Schwellenländern wie China und Indien sowie ihre hiermit verbundene erhöhte Freisetzung von Treibhausgasen zu berücksichtigen und damit die bisherige Differenzierung zwischen Annex I– und non-Annex-I-Staaten aufzugeben (Martens 2014a: 15, Abb. 1). Ein erster Schritt hin zu einer Reformierung des Klimaregimes – und somit für ein erweitertes Verständnis einer geteilten Verantwortung − erfolgte durch die Gründung der Ad-Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action (ADP, 2011), die auf der Klimakonferenz in Durban (2011) gegründet worden ist und anstrebt, bis zur Klimakonferenz im Jahr 2015 ein Protokoll, ein anderes rechtliches Instrument oder ein vereinbartes Ergebnis mit Rechtswirkung auszuarbeiten, das für alle Parteien in der Konvention gültig sein und auf der Klimavertragskonferenz in Paris für einen Klimavertrag verabschiedet sowie 2020 in Kraft treten soll (UN-Dok. FCCC/ CP/2011/9/Add.1).[2]

Mariam_Abb 1 mit Überschrift und QuelleAllerdings schwächte die von der ADP auf der Klimakonferenz in Warschau (COP 19) beschlossene Entscheidung „Further advancing the Durban Platform“ im Jahr 2013 dieses Ziel, eine für alle Staaten gerechte Lastenverteilung für den Klimaschutz aufzustellen. Es ist lediglich die Rede von „beabsichtigten national bestimmten Beiträgen“ („intended nationally determined contributions“), die auf sogenannte „bottom-up-Verpflichtungen“ hindeuten, wonach Staaten ihre Klimaschutzmaßnamen an ihren nationalen Gegebenheiten orientieren, sodass sie sich nicht auf den erforderlichen Bedarf von globalen Emissionsreduktionen stützen müssen (Fuhr et. al. 2013; UN-Dok. FCCC/CP/2013/10/Add.1, 2.b). Entsprechend ist der gewählte Titel der ADP-Entscheidung eher irreführend, da nicht das Mandat von Durban vorangetrieben, sondern „entkräftet“ wird (Fuhr et al. 2013). Dies erschwert die Absicht, eine neue geteilte Verantwortung auszuarbeiten, die für alle Staaten Pflichten vorsieht und erstmals neben Industriestaaten Schwellenländer mit einer erhöhten wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und Emissionsausschüttung berücksichtigt, die sich neben einer Reduzierung ihrer Emissionen schrittweise an der Finanzierung einer nachhaltigen Entwicklung beteiligen sollen.

Es ist mit aller Wahrscheinlichkeit zu erwarten, dass es auf der Klimakonferenz in Paris nicht zu einem Klimavertrag kommen wird, der einen „top-down“-Ansatz vorsieht – das heißt konkrete Regeln für einen Klimaschutz, der für alle Mitgliedstaaten rechtsverbindlich ist. Vielmehr ist mit einer Lösung zwischen „top-down“ und „bottom-up“ zu rechnen, wobei Letztere eher einen Schwerpunkt des Klimaabkommens bilden wird (Klingenfield 2015: 160; Weischer/Kreft 2014: 102). Demnach wird der nationale Kontext von besonderer Bedeutung sein, der an die Klimaschutzversprechen der einzelnen Staaten gekoppelt sein und daher im zukünftigen Klimaabkommen einen wesentlichen Abschnitt bilden könnte (Weischer/Kreft 2014: 102). Im rechtlich verbindlichen Abschnitt des Abkommens könnten dann schwache Regeln für das Messen, Berichten und Verifizieren der Umsetzungsschritte festgelegt werden (Loster/Bals 2015: 11). Dieses mögliche Szenario kann dahingehend bestätigt werden, dass sich seit der Klimakonferenz in Kopenhagen zunehmend Mitgliedstaaten innerhalb der UNFCCC durchgesetzt haben, die gegen eine strenge Verbindlichkeit beim Klimaschutz und entsprechend eine Schwächerung supranationaler Institutionen in diesem Bereich bevorzugen (Klingenfield 2015: 160). Es kann also von einer Art Renationalisierung der Klimapolitik gesprochen werden, in der internationale Verhandlungen zu einem Koordinationsforum für unabhängige klimapolitische Ziele und deren Umsetzung werden (Klingenfield 2015: 160). Diese Renationalisierung zeigt sich bereits darin, dass Staaten eigene Klimaziele definieren. Auch die in der Mehrzahl der Klimaverhandlungen einem Klimaschutz eher abwertend gegenüberstehenden großen Emittenten China, USA und Indien haben bereits in der UNFCCC eine Reduzierung ihrer Treibhausgase angekündigt. Diese werden jedoch für eine effektive Reduzierung an Treibausgasen nicht ausreichen, um das „2-Grad-Ziel“ zu erreichen (Weischer/Kreft 2014: 104).

Dennoch können in diesem Fall Zeitpläne für Klimaschutzmaßnahmen auschlaggebend sein, die an den jeweiligen nationalen Kontext der Mitgliedstaaten angepasst werden müssten (Weischer/Kreft 2014: 104). Von Vorteil wäre, wenn in diesen Zeitplänen das jeweilige Emissionsbudget der Staaten berücksichtigt würde, also wie viel an Emissionen einzelne Staaten noch verbrauchen dürfen, um das „2-Grad-Ziel“ tatsächlich zu erreichen (Weischer/Kreft 2014: 104). Hier könnten Industriestaaten ihre historische Verantwortung nicht nur durch Senken ihrer CO2-Emissionen tragen, sondern dieser durch stärkere finanzielle Zusagen gerecht werden. Hierfür kann der im Jahr 2010 in Cancún (COP 16) eingerichtete Green Climate Fund auschlaggebend werden, der eine zentrale Koordinierungsrolle im Klimaschutz darstellen kann, wobei seine finanzielle Höhe auch von konkreten Umsetzungen an Klimamaßnahmen seitens der Entwicklungsländer abhängig ist und sein wird (Klingenfield 2015: 158, UN-Dok. FCCC/CP/2010/7/Add.1).[3] Dies wird sich jedoch als schwierig erweisen, da entwickelte Länder ihren Anteil an Emissionen bereits verbraucht haben. Daher ist eine Lösung notwenig, die sich beispielsweise am Pro-Kopf-Einkommen der Staaten orientiert und größere Spielräume für Industriestaaten ermöglicht, um einen Konsens innerhalb des Klimaregimes zu errreichen.

Daneben müssen Anreize für die Vertragsparteien geschaffen werden, Klimaschutz zu betreiben. Dies gilt insbesondere für Entwicklungs- und Schwellenländer, die − wie Indien − erheblich vom Anstieg der globalen Erdtemperatur betroffen sein werden. Dementsprechend müssen sich Letztere von einem Wachstum verabschieden, das durch fossile Brennstoffe gefördert wird, da sie andernfalls mit schweren Umwelt- und Gesellschaftskrisen konfrontiert sein werden, die ihre bisherigen Fortschritte infrage stellen können (Klingenfield 2015: 155-156).

In der UNFCCC steht zum einen die gemeinsame Verantwortung im Fokus, der globalen Erderwärmung entgegenzutreten und Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel zu entwickeln. Zum anderen bildet die geteilte Verantwortung einen Schwerpunkt des Klimaregimes, die für die Klimaverhandlung in Paris von wesentlicher Bedeutung sein wird und im Hinblick auf ihre Einteilung in die zwei Staatengruppen „Industriestaaten“ und „Entwicklungsländer“ nicht mehr zeitgemäß ist. Daher wird es für die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Arbeiten der ADP darum gehen, ein erweitertes Verständnis der geteilten Verantwortung auszuarbeiten und zu beschließen, das nach relativer Leistungsfähigkeit zwischen Staaten differenziert und damit Spielraum schafft, Schwellenländer verstärkt an Klimaschutzmaßnahmen zu beteiligen (Klingenfield 2015: 156). Dies ist im Hinblick auf das „2-Grad-Ziel“, das in den kommenden Jahrzehnten von großer Relevanz sein wird, von Bedeutung, da bereits das Jahr 2014 als das global wärmste Jahr seit Beginn der Wetteraufzeichnungen im Jahr 1880 gilt und 9 der 10 wärmsten Jahre seit Beginn dieser Auszeichnungen im 21. Jahrhundert registriert werden konnten (IPCC 2014 ; Klingenfield 2015: 156; Loster/Bals 2015: 9). Infolgedessen ist und wird ein aktives Handeln der Staatengemeinschaft unabdingbar sein, um den Lebensraum der jeweiligen Bevölkerung einzelner Staaten zu sichern.

 

Weiterführende Literatur:

Dembowski, Hans (2015): Klimapolitik, E+Z (Entwicklung und Zusammenarbeit) 56:6-8, S. 7.

Fuhr, Lili/Schalatek, Liane/Ugryn, Katarzyna/Permpibul , Wanun (2013): Nach der COP 19 in Warschau – Schachmatt für die internationale Klimapolitik, Heinrich Böll Stiftung. Die grüne politische Stiftung, 10.12.2013 (https://www.boell.de/de/2013/12/10/after-cop-19-warsaw-checkmate-international-climate-politics, Stand: 06.09.2015).

Honkonen, Tuula (2009): The Principle of Common But Differentiated Responsibility in Post-2012 Climate Negotiations, Review of European Community & International Environmental Law (RECIEL) 18:3, S. 257-267.

IEA (International Energy Agency) (2014): CO2 Emissions from Fuel Combustion – Highlights. Paris IEA (https://www.iea.org/publications/freepublications/publication/CO2EmissionsFromFuelCombustionHighlights2014.pdf, Stand: 15.09.2015).

Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) (2014): Climate Change 2014: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Part A: Gloabl and Sectoral Aspects: Working Group II Contribution to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge: Cambridge University Press.

Klingenfield, Daniel (2015): Klima-Showdown in Paris, Jahrbuch Ökologie 2016, S. 153-161.

Loster, Thomas /Bals, Christoph (2015): Gelingt in Paris die Trendwende?, E+Z (Entwicklung und Zusammenarbeit) 56:6-8, S. 9-11.

Martens, Jens (2014a): Gemeinsame Ziele – unterschiedliche Verantwortung. Das Gerechtigkeitsprinzip in den Klima- und Post-2015-Verhandlungen (mit Beiträgen von Wolfgang Obenland und Hubert Schillinger). Bonn/Osnabrück: GPF (Global Policy Forum Europe)/terre des hommes.

Martens, Jens (2014b): Globale Lasten fair teilen (http://www.dandc.eu/de/article/reiche-industrielaender-wollen-das-prinzip-der-gemeinsamen-aber-unterschiedlichen, Stand: 05.01.2015).

Rajamani, Lavanja (2000): The Principle of Common but Differentiated Responsibility and the Balance of Commitments under the Climate Regime, Review of European Community and International Environmental Law (RECIEL) 9:2, S. 120-131.

Santos, Lean Alfred (2014): For Jeffrey Sachs, $100B Climate Finance target has 2 Major Problems, devex, 04.08.2015 (https://www.devex.com/news/for-jeffrey-sachs-100b-climate-finance-target-has-2-major-problems-86658, Stand: 01.09.2015).

UN (United Nations) (1992): United Nations Framework on Climate Change (http://sitemaker.umich.edu/drwcasebook/files/united_nations_framework_convention_on_climate_change.pdf, Stand: 30.11.2014).

Weischer, Lutz/Kreft, Sönke (2014): Internationale Klimakonferenzen: Von New York über Lima nach Paris, Politische Ökologie 139:4, S. 101-106.


[1] Die Senkung der globalen Erdtemperatur um 2 Grad Celsius wurde auf der Klimakonferenz in Cancún beschlossen.

[2] Bereits Ende September 2014 wurde dieses Vorhaben von mehr als 125 Staats-und Regierungschefs beim Klimagipfel des UN-Generalsekretärs Ban Ki-Moon in New York bestätigt (Weischer/Kreft 2014: 102). Aus Gründen der Lesbarkeit wird nur die männliche Form in der Schreibweise verwendet.

[3] In Cancún setzten die Mitgliedstaaten das Ziel, bis zum Jahr 2020 jährlich 100 Milliarden US-Dollar über den Green Climate Fund zur Verfügung zu stellen (UN-Dok. FCCC/CP/2010/7/Add.1). Die Idee zu einem Green Climate Fund wurde von den Vertragsparteien im Copenhagen Accord („Übereinkunft von Kopenhagen“) festgehalten (UN-Dok. FCCC/CP/2009/11/Add.1) Allerdings wurden 2014 für den Fonds lediglich knapp 10,2 Milliarden US-Dollar zugesagt – weit entfernt von seinem eigentlichen Ziel (Santos 2014).

Verantwortung und Verantwortlichkeit in den Vereinten Nationen

Das 5. UN-Forschungskolloquium hat im April in Duisburg stattgefunden. 

Am 17. und 18. April 2015 fand in Duisburg in Kooperation mit dem Institut für Entwicklung und Frieden (INEF) der Universität Duisburg-Essen das 5. UN-Forschungskolloquium unserer Arbeitsgemeinschaft statt. Unter dem Oberthema „Verantwortung und Verantwortlichkeit in den Vereinten Nationen“ stellten insgesamt sieben Autor*innen in einem Kreis von etwa 20 Teilnehmer*innen ihre Arbeiten vor. Verantwortungszuschreibungen und damit verbundene Konsequenzen haben in den letzten Jahren nicht nur in der Wissenschaft, sondern auch in der Praxis erheblich an Aufwind erfahren, auch wenn einzelne Verantwortungszuschreibungen oft streitbar sind und auch kontrovers über sie gerungen wird.

Teilnehmer*innen des 5. UN-Forschungskolloquiums

Teilnehmer*innen des 5. UN-Forschungskolloquiums

Den Auftakt bildete ein Vortrag von Dr. Cornelia Ulbert, Wissenschaftliche Geschäftsführerin des INEF und Mitglied des Forschungsrates der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen. Sie stellte verschiedene Begriffsverwendungen und Dimensionen von Verantwortung vor und entwickelte auf dieser Grundlage Forschungsfragen, die die Diskussionen im Kolloquium anregten: Welcher Mehrwert entsteht durch Verantwortungszuschreibungen; wie, durch wen und in welchen Foren wird Verantwortung ausgehandelt und welche Folgen ergeben sich daraus? Wer sind Verantwortungssubjekte, welche Unterschiede bestehen zwischen kollektiven und individuellen Verantwortungsträger*innen? Wie konstituieren sich Autorität und Legitimität in den internationalen Beziehungen und in welche strukturellen Kontexte sind sie eingebettet?

Gerade in einer immer stärker globalisierten Welt, in der einzelne Regime-Komplexe nicht voneinander getrennt betrachtet werden können, sondern immer häufiger und an immer zahlreicheren Stellen miteinander verschränkt sind, ist Verantwortungszuschreibung ein zunehmend komplexer Vorgang, der auf verschiedenen Ebenen stattfindet. Eine entscheidende Frage ist dabei, wer als Akteur konkret Verantwortung einfordert, also ganz im Sinne des lateinischen Wortstamms von responsibility (respondere) eine Antwort eines anderen Akteurs zu erwirken sucht. Hier treten heute vor allem Individuen als eigenständige Akteure neben Staaten und fordern auch auf der internationalen Ebene Verantwortung von Staaten und internationalen Organisationen, insbesondere der Vereinten Nationen, ein – auch wenn es für letztere, wie in verschiedenen Beiträgen betont wurde, derzeit kein Forum gibt, in dem diese Verantwortungszuschreibung rechtlich durchsetzbar wäre.

Die Vereinten Nationen als kollektiver Akteur unterliegen selbstverständlich Verantwortungszuschreibungen in zweierlei Hinsicht: Zum einen nach außen hin, gegenüber Staaten, Einzelpersonen und anderen internationalen Organisationen, zum anderen aber auch intern. Hier gibt es eine Vielzahl von internen Rechenschaftspflichten insbesondere des Sekretariats gegenüber der Generalversammlung. Gleichzeitig sind interne Prozesse auch relevant für die Frage, inwieweit die Vereinten Nationen ihrer Verantwortung nach außen hin gerecht werden kann, wie die vergleichsweise neue „Human Rights Up Front“-Initiative zeigt, die v.a. durch Maßnahmen innerhalb der Vereinten Nationen, auf der Mitarbeiterebene, schweren Menschenrechtsverletzungen vorbeugen möchte. Eine ganz andere Dimension von Verantwortung wird da angesprochen, wo nicht Verantwortung eingefordert, sondern aktiv übernommen wird.

Ein Schwerpunkt lag auf Fragen der Friedenssicherung und menschenrechtlichen Aspekten, wohingegen etwa Umweltfragen in Einzelbeiträgen nicht besprochen wurden, wenngleich Verantwortung auch in diesem Politikfeld – zum Beispiel durch das im Bereich der Nachhaltigkeit entwickelte Konzept der „common but differentiated responsibility“ – von Bedeutung ist. Gleichwohl zeigte das Kolloquium mit rechtswissenschaftlichen und politikwissenschaftlichen Beiträgen einmal mehr, wie fruchtbar der Austausch mit Nachbardisziplinen sein kann, auch weil so die eigenen Begrifflichkeiten noch einmal hinterfragt wurden.

Das Kolloquium bot aber nicht nur Gelegenheit zur Diskussion, sondern auch einen Einblick in die Geschichte des Ruhrgebiets: Ein ehemaliger „Thyssianer“ erklärte im Rahmen einer durch das INEF geförderten Führung durch den Landschaftspark Nord allerlei Wissenswertes zu dem stillgelegten Hüttenwerk, das heute verschiedene kulturelle und sportliche Institutionen beheimatet. Wir danken dem INEF für die gute Unterstützung und allen Teilnehmer*innen für die anregenden Diskussionen und freuen uns auf das 6. UN-Forschungskolloquium im nächsten Jahr.

 

Das UN-Engagement in der DR Kongo braucht militärische Schlagkraft und mehr Engagement bei der zivilen Krisenprävention

von Hannah Birkenkötter und Franziska Knur

Wenn über die Friedensmission MONUSCO in der Demokratischen Republik Kongo gesprochen wird, dann steht dabei häufig die Interventionsbrigade im Mittelpunkt, die vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen damit beauftragt wurde, eine Rebellengruppe im Ostkongo zu neutralisieren. Dass militärische Maßnahmen auch jenseits der Notwehr bereits durch ein früheres Mandat abgedeckt waren, wird dabei häufig vergessen. Martin Kobler, Leiter der MONUSCO, rief Ende Februar in Berlin dazu auf, den Schutz der Zivilbevölkerung als zentrales Element der Friedenstruppen stärker in den Mittelpunkt zu rücken. Gleichzeitig maß er Erfolgen z.B. beim Straßenbau eine ähnliche Bedeutung beim Einsatz für Frieden und Stabilität zu.

A never ending story?

© UN Photo/Sylvain Liechti

© UN Photo/Sylvain Liechti

Der Konflikt in der Demokratischen Republik Kongo ist einer der komplexesten Konflikte auf dem afrikanischen Kontinent. Seine Ursprünge reichen bis weit in das letzte Jahrhundert zurück und sind eng mit dem Konflikt im benachbarten Ruanda und dem Genozid von 1994 verbunden, in dessen unmittelbarer Folge über eine Million ethnischer Hutus in den Ostkongo flohen. Während der Konflikt um die Machtausübung zwischen 1996 und 2003 die gesamte Demokratische Republik Kongo betraf, sind es vor allem bewaffnete Auseinandersetzungen und Angriffe auf die Zivilbevölkerung im Ostkongo, die seit den 1990er Jahren nicht zur Ruhe kommen. Bis heute hat der Konflikt etwa 5-6 Millionen Opfer gefordert.

Seit 1999 sind die Vereinten Nationen im Einsatz in der Demokratischen Republik Kongo: die Mission de l’Organisation des Nations Unies pour la stabilisation en RD Congo, kurz MONUSCO, ist mit über 20.000 Blauhelmen und einem Jahresbudget von rund 1,4 Mrd. US-Dollar die größte UN-Blauhelmmission weltweit. Das Mandat wird jährlich erneuert, zuletzt im März 2013 durch die Resolution 2098. Es wird erwartet, dass der Sicherheitsrat in diesem Monat das Mandat der MONUSCO, das am 31. März 2014 ausläuft, um ein weiteres Jahr verlängert. Dann werden auch die jeweils mehr als 1000 entsandten Polizei- und Zivilkräfte der Mission weiter die Reform des kongolesischen Sicherheitssektors, die Aufklärung von Menschenrechtsverletzungen und die Verbesserung der humanitären Lage unterstützen.

Dass Blauhelmmissionen der Vereinten Nationen sowohl militärische als auch zivile Elemente aufweisen, ist eine wichtige Errungenschaft des UN-Peacekeepings, jedoch nicht erst seit der MONUSCO zu beobachten.

Der Griff der Blauhelme zu ihren Waffen

Für die militärische Komponente von UN-Friedenssicherungseinsätzen galt und gilt, dass gemäß der allgemein anerkannten Prinzipien der Friedenssicherung der Einsatz von Waffengewalt in zwei Fällen vorgesehen ist:  Zum einen zur Selbstverteidigung, zum anderen zur Verteidigung des Mandats. Sogenannte „robuste“ Mandate, die den Blauhelmen ermöglichen, „alle notwendigen Maßnahmen“ zu ergreifen, um die Zivilbevölkerung zu schützen, sind keine Neuheit. Erstmalig tauchte diese Formulierung in einer Resolution des Sicherheitsrats im Jahre 1999 auf, als der Sicherheitsrat der Mission in Sierra Leone das Recht einräumte, alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um die Zivilbevölkerung zu schützen (Resolution 1270 (1999), Para. 14). Damit besteht grundsätzlich seit mehr als zehn Jahren die Möglichkeit, ein Mandat, das ausdrücklich die Zivilbevölkerung unter Schutz stellt, auch mit Waffengewalt zu verteidigen. Untätigkeit bei bewaffneten Übergriffen auf die Zivilbevölkerung ist bei UN-Friedenseinsätzen also kein Resultat eines unzureichenden Mandates, sondern eine (Fehl-)Entscheidung des befehlshabenden Blauhelmes vor Ort. Die Zeiten, in denen dem entsandten Truppenkontingent tatsächlich auf der Grundlage der Neutralität und dem Mandat zum Einsatz von Waffengewalt allein zu Selbstverteidigungszwecken die Hände gebunden waren – wie in Ruanda und Srebrenica – sind lange passé.

Eindeutiges Mandat, aber nie umgesetzt

Fraglich ist aber, ob dieser Wandel auf dem Papier je in den unter blauen Helmen geschützten Köpfen angekommen ist. Immer wieder greifen UN-Einheiten nicht ein, und beziehen sich in der Begründung ihrer Untätigkeit auf die alten Prinzipien zurück. Dieses eklatante Auseinanderklaffen von rechtlich Möglichem – und in vielen Situationen moralisch und rechtlich Gebotenem – und dem tatsächlich Durchgeführten scheint das eigentliche Dilemma zu sein.

Um das noch einmal in aller Deutlichkeit festzuhalten: Seit 2002 autorisieren die UN Standing Rules of Engagement in jedem Fall den Einsatz von Waffengewalt „to defend any civilian person who is in need of protection.“ Auch wenn kein ausdrückliches Protection-of-Civilians-Mandat (POC-Mandat) vorliegt, ist die Mission zum Eingreifen bei unmittelbar stattfindenden Angriffen auf die Zivilbevölkerung berechtigt. Dass unter einem POC-Mandat aber auch weit umfangreichere Maßnahmen möglich sind, wurde gerade im Rahmen der MONUSCO deutlich. Denn nach Ansicht des UN Generalsekretärs ist auch die Neutralisierung bewaffneter Gruppen legitimes Ziel militärischer Gewalt durch die Mission in der DR Kongo. Bereits seit 2005 führte die Vorgängermission der MONUSCO (MONUC) in Kooperation mit der kongolesischen Armee Militärschläge gegen bewaffnete Gruppen aus, bei denen auch Rebellen getötet wurden. Notiz genommen von solchen Einsätzen wurde wenig.

In den Vordergrund dagegen rückten Unklarheiten, wann und vor allem in welchem Umfang der Einsatz von militärischer Gewalt durch Blauhelme überhaupt erlaubt sei. Selbst die Befehlshabenden vor Ort sind sich des Spannungsfeldes zwischen den weit reichenden Aufgaben der Mission, den Kapitel-VII-Kompetenzen des Sicherheitsrates und der Souveränität des kongolesischen Staates bewusst.  Im Ergebnis zeichnet sich der Einsatz von Blauhelmen zum Schutz von Zivilisten oft durch äußerste Zurückhaltung aus und die Unklarheit über das Mandat ist in der Vergangenheit sogar in vollständiger Untätigkeit resultiert. Trotz ausdrücklichem PoC-Mandat und der Autorisierung der MONUC/MONUSCO nach Kapitel VII SVN hat sich eine einheitliche Auffassung des Mandates im Hinblick auf Zivilisten- und Menschenrechtsschutz bisher nicht durchsetzten können.

Das Mandat der Resolution 2098: eine Revolution?

Diese Unklarheiten konnten mit dem Mandat der Interventionsbrigade nun erst gar nicht entstehen: Mit der Resolution 2098 rief der Sicherheitsrat eine im Ostkongo stationierte Interventionsbrigade ins Leben (Para. 9).  Die ca. 3000 zusätzlichen tansanischen, südafrikanischen und malawischen Soldaten haben den Auftrag, die Ausweitung bewaffneter Gruppen zu verhindern, diese Gruppen zu neutralisieren und zu entwaffnen, um so eine Stabilisierung des Ostkongo zu ermöglichen (Para. 11 (b)). Und laut Kobler hat dieses klare Mandat in Kombination mit der guten Ausstattung der Brigade zu Erfolgen geführt: In mehreren Regionen konnte die Rebellengruppe M23 niedergeschlagen und sogenannte „Inseln der Stabilität“ geschaffen werden.

Dennoch: Das neue Mandat der Interventionsbrigade geht nur in wenigen Einzelheiten über das hinaus, was die MONUSCO auch schon vorher vermocht hätte und in Einzelfällen auch schon umgesetzt hat.  Für die neue Dynamik sorgen rechtlich gesehen nicht neue Kompetenzen, sondern vielmehr der griffige Titel und die politische Einigkeit im Sicherheitsrat und unter den truppenstellenden Staaten, ernsthaft und offensiv militärische Fähigkeit praktisch einzusetzen, um für Sicherheit und Stabilität im Ostkongo zu sorgen.

Mentalitätswandel nötig

Die Interventionsbrigade hat gezeigt, dass die UN in der Lage sind, einen offensiven Einsatz zu führen und auch militärische Erfolge zu erzielen. Nur: Das, was hier unter dem neuen Namen vollbracht wurde, liegt eben auch (zumindest rechtlich, nicht zwangsläufig auch praktisch und der Ausstattung nach zu urteilen) in der Kompetenz aller anderen UN-Einheiten in der DR Kongo. Insofern sollte man das Konzept der Interventionsbrigaden vielleicht tatsächlich „ganz schnell vergessen“ (Kobler). Es muss vielmehr um einen Mentalitätswandel der „einfachen“ Blauhelme gehen, ein robustes Mandat auch entsprechend umzusetzen. Und ein solcher Mentalitätswandel hat begonnen, wie Kobler berichtete.

Dabei geht es nicht nur um die einzelnen Einsatztruppen vor Ort, sondern vor allem auch um die Truppensteller-Staaten. Deren Interesse ist in erster Linie die Unversehrtheit ihrer Soldaten, und das wurde auch lange Zeit so hingenommen. Martin Kobler hat dagegen begonnen, Rücksprache mit den Entsendestaaten zu halten und sich die Zusicherung einzuholen, dass man das Zivilschutz-Mandat dann auch umzusetzen bereit sei. In Koblers eigenen Worten:

“Our position is clear: we are not in the DRC to react but to act, we are not there to deter but to prevent, and we do not only keep the peace, we must make peace a long term reality!”

Wenn er damit auch abseits der Interventionsbrigade Erfolg hat, besteht tatsächlich Anlass zur Hoffnung. Dann könnten die UN-Blauhelme in der DR Kongo bald ihrem Auftrag zum Schutz der Zivilbevölkerung und zur Durchsetzung eines flächendeckenden stabilen Friedens umfassend und erfolgreicher als zuvor nachkommen.

Notwendigkeit des zivilen Aufbaus

Überschattet von der Diskussion um das Mandat der MONUSCO und die Arbeit der Interventionsbrigade geht ein nachgelagerter, zur Begründung nachhaltigen Friedens allerdings in seiner Bedeutung nicht zu unterschätzender Aspekt verloren: der zivile Wiederaufbau. Denn militärischer Erfolg führt nicht zwangsläufig zur Befriedung. Es fehlt im Ostkongo an einfachster Infrastruktur, etwa an Straßen, die Polizisten jedoch wiederum dringend benötigen, sollen sie ein von Rebellen befreites Gebiet kontrollieren. Ebenso hapert es oft an den Mitteln, um Aufbaumaßnahmen bis zum Ende durchzuführen. Ein Beispiel sind die sogenannten DDR-Maßnahmen (Disarmament, Demobilization, Reintegration): Zur Zeit befinden sich etwa 6000 Ex-Kombattanten, die freiwillig ihre Waffen aufgegeben haben, in Lagern; Reintegration kann aufgrund unzureichender Mittel aber nicht in vollem Umfang stattfinden. Der Mangel an Perspektiven führt dann zurück in einen neuen Gewaltzyklus. Hier, so Kobler, müsse internationale Hilfe jetzt ansetzen.

Kobler will Goma, die größte Stadt in Nord-Kivu im Ostkongo am Ufer des Sees Kivu, in einen wirtschaftlichen Umschlagplatz verwandeln, der Flughafen soll ausgebaut und die Straßeninfrastruktur verbessert werden als Basis für ein Umfeld, in dem Handel und wirtschaftliche Zusammenarbeit gedeihen können. Davon profitiert die lokale Bevölkerung und die gesamte Region.

Zum zivilen Wiederaufbau gehören aber ebenso einige Leuchtturmprojekte, bei denen zum Beispiel ausgewählte Minen unter transparente Verwaltung gestellt werden. Das große Vorkommen vieler wertvoller Erze ist immer wieder ein entscheidender Faktor für die Aufrechterhaltung der Instabilität und Gewalt im Ostkongo. Hier also mit internationaler Unterstützung anzusetzen, ist ein wichtiger Schritt in Richtung nachhaltiger Friedenskonsolidierung.

Um für eine stärkere Unterstützung vor allem des zivilen Aufbaus zu werben, auch dafür war Martin Kobler im Februar in Berlin. Es bleibt zu hoffen, dass ein solches Engagement auch von Seiten Deutschlands erfolgt. Denn nur, wenn beide Komponenten – militärische Schlagkraft und Prävention durch zivilen Aufbau – Hand in Hand weiterentwickelt werden, hat die Demokratische Republik Kongo eine echte Chance auf Frieden.

„Das Völkerstrafrecht ist aus der Weltpolitik nicht mehr wegzudenken“ – Interview mit Richter Christoph Flügge

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Courtesy of the ICTY

Das Jugoslawientribunal feiert dieses Jahr Jubiläum: Vor 20 Jahren rief der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen das Tribunal ins Leben, um schwere Verletzungen des humanitären Völkerrechts, die im Jugoslawienkrieg begangen wurden, strafrechtlich zu ahnden. Auch der Internationale Strafgerichtshof, der gemeinsam mit Benjamin Ferencz mit der Dag-Hammarskjöld-Ehrenmedaille der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen ausgezeichnet wird, hatte erst kürzlich einen runden Geburtstag: Er verfolgt schwerste Menschenrechtsverbrechen seit 2002. Zeit also für eine Bilanz: Welche Erfolge haben die Gerichtshöfe zu verzeichnen? Vor welchen Herausforderungen stehen das Völkerstrafrecht und seine Institutionen? Über diese Fragen haben wir uns mit dem Richter am Jugoslawientribunal Christoph Flügge unterhalten.

20 Jahre Internationaler Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien und über 10 Jahre Internationaler Strafgerichtshof: Was ist Ihre persönliche Bilanz aus der Arbeit des Jugoslawientribunals und des Gerichtshofs?

Das Allerwichtigste ist, dass diese Institutionen überhaupt existieren. Das ist bereits ein riesiger rechtspolitischer und völkerstrafrechtlicher Fortschritt. Während der Zeit des Kalten Krieges war an solche Institutionen überhaupt nicht zu denken. Deswegen ist ihr Dasein eine enorme Errungenschaft. Natürlich war die Gründung des Jugoslawientribunals durch den Weltsicherheitsrat der Vereinten Nationen damals ein Sprung ins kalte Wasser. Keiner wusste genau, wie ein solches Tribunal eigentlich funktionieren sollte. Aber im Ergebnis ist das Tribunal ein großer Erfolg und das Völkerstrafrecht eigentlich nicht mehr aus der Weltpolitik wegzudenken, auch wenn es historisch gesehen noch ganz am Anfang steht und ein gut zu pflegendes Pflänzlein ist.

Also ist der Grundsatz, dass rechtsförmige Institutionen über die strafrechtliche Verantwortung von Individuen entscheiden, mittlerweile im Völkerrecht verankert?

„The end of impunity – das Ende der Straflosigkeit“ – so lautete ein Slogan vieler politischer Bewegungen, vor allem der Nichtregierungsorganisationen. Diese Bewegung hat lange dafür gekämpft, dass nicht nur die Handlanger in vorderster Reihe für Kriegsverbrechen zur Verantwortung gezogen werden, sondern gerade die Befehlshaber, und zwar unabhängig von ihrer Position oder ihrem Rang, sei es in der Armee, der Polizei oder der Politik, bis hin zu Staatsoberhäuptern. Um zu erklären, welche Auswirkung das Völkerstrafrecht hat, vergleiche ich es gerne mit entsprechenden nationalen Zusammenhängen. Wir müssen zum Beispiel in Deutschland feststellen, dass viele Straftaten begangen werden. Aber nicht alle werden entdeckt, noch weniger werden strafrechtlich verfolgt und schon gar nicht alle abgeurteilt. Und dennoch: Die Vorstellung, dass es kein Strafrecht, keine strafrechtlichen Institutionen in Form von Gerichten oder der Staatsanwaltschaft gäbe, wäre in einem nationalen Zusammenhang unvorstellbar und würde in der Anarchie enden. Wir sind jetzt am Beginn einer Phase, wo dies auch auf internationaler Ebene gilt. Es wurden sowohl materielles Recht als auch entsprechende Institutionen in Form von Gerichten und Anklagebehörden geschaffen. Das ist ein entscheidender Schritt. Das ist natürlich alles noch sehr unvollkommen, aber diese Anfänge sind bereits eine große Errungenschaft und ich hoffe sehr, dass sich diese Entwicklung auch in Zukunft fortsetzt.

Vor Kurzem hat die Afrikanische Union erfolglos versucht, die laufenden Strafverfahren gegen den kenianischen Präsidenten Uhuru Kenyatta und Vizepräsident William Ruto auszusetzen. Zeigt sich hier die politische Seite des Völkerstrafrechts? Lassen sich Recht und Politik an dieser Stelle überhaupt trennen?

Die Staatengemeinschaft, die Institutionen wie den Internationalen Strafgerichtshof ins Leben ruft, muss sich gleichzeitig klarmachen, dass es dann rechtliche Regelungen gibt und sie muss diese Regeln akzeptieren. Dazu gehört auch, dass die Staatengemeinschaft die Unabhängigkeit der von ihr geschaffenen Institutionen akzeptieren muss. Natürlich können Verfahren am Internationalen Strafgerichtshof unter anderem auch durch den Weltsicherheitsrat ausgelöst werden und dann bedarf es schon bei der Frage, ob diese Verfahren eingeleitet werden, einer politischen Meinungsbildung. Insofern gibt es sicher Elemente politischer Entscheidungen im Völkerstrafrecht. Auch die Einrichtung eines Ad-hoc Tribunals, wie etwa des Jugoslawientribunals, ist eine politische Entscheidung.

Das Verfahren selbst aber, und das ist meine Überzeugung, ist kaum beeinflusst durch politische Überzeugungen. Dass politische Einflussnahme auf den Verlauf einzelner Verfahren unmittelbar Auswirkungen gehabt hätte, ist mir nicht bekannt. Das ist auch wichtig, um die Unabhängigkeit der Gerichtsbarkeit zu wahren. Eine unabhängige Gerichtsbarkeit ist eine wesentliche Voraussetzung, damit strafrechtliche Verfahren funktionieren. Ich hoffe sehr, dass Staaten begreifen, dass sie gut daran tun, mit solchen Gerichten zusammenzuarbeiten und diese zu unterstützen.

Oft wird von einer „abschreckenden Wirkung“ des Völkerstrafrechts gesprochen. Sehen Sie ein präventives Element im Völkerstrafrecht? Schreckt es Einzelne ab?

Jedenfalls werden es Staaten, die früher ohne Weiteres ehemalige Kriegsverbrecher aufgenommen, ihnen Asyl gewährt und Zugang zu ihren Vermögenswerten verschafft haben, in Zukunft schwer haben, diese Praxis aufrecht zu erhalten. Darin zeigt sich schon eine abschreckende Wirkung. Wenn jemand von der internationalen Strafjustiz angeklagt und strafrechtlich verfolgt wird, dann können Staaten nicht einfach dieser Person Schutz bieten, ohne dass dies auf der internationalen Bühne zumindest politische Konsequenzen hätte. Das ist mittlerweile im allgemeinen Bewusstsein der Staatengemeinschaft angekommen. Ob auch Einzelne abgeschreckt werden, lässt sich nur schwer sagen. Aber das ist im nationalen Strafrecht ja nicht anders. Ein Krimineller lässt sich ja auch nicht durch die Strafandrohung von seiner Tat abhalten. Gleichwohl wird auch bei einzelnen Tätern im Hinterkopf sein: es gibt ein Restrisiko, doch erwischt zu werden. Dieses Restrisiko spielt natürlich eine Rolle, und seit der Verhaftung Pinochets gibt es ein solches Restrisiko nun auch auf internationaler Ebene. Das ist ein großer Fortschritt. Aber es wird sicher noch lange dauern, bis die internationale Strafjustiz perfekt funktionieren wird, wenn sie es denn je tun wird. Keine Justiz funktioniert perfekt.

Das Jugoslawientribunal neigt sich mit seiner Arbeit dem Ende zu. Kann man Bilanz ziehen, Lehren vielleicht, für die weitere Arbeit des Internationalen Strafgerichtshofs?

Ich möchte nicht so anmaßend sein, zu meinen, dass nun alle von unserer Institution, dem Jugoslawientribunal, etwas lernen können. Eines der großen Probleme unserer Arbeit ist die Länge der Verfahren, die sich oft über mehrere Jahre hinziehen. Ich habe zwar keinen Vorschlag, wie man die Verfahrensdauer reduzieren könnte, aber das ist sicherlich ein Problem. Ich wünsche mir, dass der Internationale Strafgerichtshof hier Mittel und Wege findet, seine Verfahren insbesondere im Interesse der Opfer zu beschleunigen. Für die Opfer ist es – etwa bei uns am Jugoslawientribunal – schon schwierig zu akzeptieren, dass vor 20 Jahren im ehemaligen Jugoslawien  Kriegsverbrechen begangen wurden und manch wichtiges Verfahren jetzt erst durchgeführt wird. Das ist schwer zu vermitteln. Aber ich weiß auch nicht, mit welchem Instrumentarium das zu beschleunigen wäre. Das gilt insbesondere dann, wenn mutmaßliche Täter sich der Strafverfolgung entziehen und erst nach vielen Jahren an das Tribunal überstellt werden.

Die wichtige Rolle, die dem Opferschutz zukommt, hat beim Internationalen Strafgerichtshof zu einer Institutionalisierung des Opferschutzes geführt. Opfer sind Beteiligte des Verfahrens und sind unter bestimmten Voraussetzungen zu entschädigen. Wie lässt sich Opferschutz mit dem strafrechtlichen Verfahren vereinbaren?

Ich bin eigentlich sehr froh, dass wir am Jugoslawientribunal Kompensationen und Entschädigungszahlungen nicht institutionalisiert haben. Die Verfahren sind so umfangreich, so vielfältig, dass dies eine zusätzliche Bürde sein würde, die nach meinem Gefühl eher Schwierigkeiten hervorbringt. Und ehrlich gesagt: Wir Richter als Strafrichter verschiedener Herkunft sind eigentlich überfordert mit der Frage nach der angemessenen Kompensation. Ich habe meine Zweifel, ob dem einzelnen Opfer eine individuelle finanzielle Kompensation wirklich hilft oder ob nicht wichtiger ist, dass die Staatengemeinschaft alles daran setzt, dass die Ursachen für solche Konflikte reduziert oder gar beseitigt werden durch verbesserte Infrastrukturen, verbesserte Bildung, good governance. Prävention ist letztlich das wichtigste Element. Die Idee des Opferschutzes ist eigentlich sehr begrüßenswert. Aber die Skepsis gegenüber einem internationalen Opferschutzmechanismus bleibt. Es ist nicht klar, inwieweit die geschaffenen Institutionen hier wirklich zu einer echten Befriedigung der Opfer führen.

Je nach Gericht unterscheiden sich die verfahrensrechtlichen Standards. Das Jugoslawientribunal orientiert sich am angloamerikanischen Recht und ist maßgeblich von den streitigen Parteien geprägt, der IStGH ist ein „Kompromiss“ zwischen kontinentaleuropäischem und angloamerikanischem System, beim Libanon-Tribunal ist etwa die Möglichkeit vorgesehen, ein Verfahren in Abwesenheit der Angeklagten durchzuführen. Glauben Sie, dass diese unterschiedlichen Verfahren eine Herausforderung für die Herausbildung eines allgemeinen Völkerstrafverfahrensrechts darstellen?

All diese Systeme haben natürlich ihre Vor- und Nachteile. Auch auf europäischer Ebene versuchen wir uns ja an der Rechtsvereinheitlichung. Aber bereits in Europa sieht man, dass erhebliche kulturell bedingte Unterschiede zwischen den verschiedenen Rechtsordnungen bestehen. Auch hier wird sich schwergetan, etwa das britische Verfahrensrecht mit dem kontinentaleuropäischen Verfahrensrecht in Einklang zu bringen. Da liegt noch ein langer Weg vor uns. Weil wir ja noch ganz am Anfang der Entwicklung des Völkerstrafrechts stehen, ist es vielleicht auch nicht schlecht, verschiedene Verfahrensarten auszuprobieren. Es wäre sicherlich hilfreich und nützlich – aber vielleicht ist es auch noch zu früh – eine sehr grundsätzliche Untersuchung darüber anzustellen, wie sich die Verfahren im Ergebnis unterscheiden. Man könnte da verschiedene Kriterien untersuchen: Wie unterscheiden sich je nach Verfahren die Erfolge bezüglich der Wahrheitssuche, der Sicherung eines fairen Verfahrens, der Verfahrensdauer? Die Arbeitsweisen der anderen Tribunale und Gerichte kann und möchte ich nicht beurteilen. Ich bedaure es allerdings außerordentlich, dass das Jugoslawientribunal in so großem Maße dem angloamerikanischen Recht verpflichtet ist, obwohl der Konflikt im ehemaligen Jugoslawien ja in einem klassisch kontinentaleuropäisch geprägten Land stattgefunden hat. Die Beteiligten, vor allem auch die Anwälte aus der Region, mussten erst mühsam lernen, wie das Verfahrensrecht am Jugoslawientribunal funktioniert. Das ist etwas problematisch. Man sollte versuchen, auch im Verfahrensrecht so nah wie möglich an den jeweiligen regionalen Rechtstraditionen zu bleiben, allerdings natürlich unter der Berücksichtigung der internationalen menschenrechtlichen Mindeststandards.

Es bleibt also noch viel zu tun im Völkerstrafrecht – was ist Ihre Vision für die nächsten 20 Jahre Völkerstrafrecht?

Vielleicht keine Vision, sondern eine Hoffnung: Ich hoffe sehr, dass trotz aller Kritik, die an den völkerstrafrechtlichen Institutionen geübt wird, die Staatengemeinschaft das völkerstrafrechtliche Instrumentarium ausbaut. Ad hoc-Tribunale wie das Ruandatribunal und das Jugoslawientribunal sind zeitlich begrenzt, ebenso wie gemischte Tribunale. Der Sondergerichtshof für Sierra Leone etwa hat seine Arbeit im Wesentlichen beendet. Was bleibt, ist der Internationale Strafgerichtshof. Deswegen hoffe ich, dass keine weiteren Staaten versuchen werden, sich daraus zurückzuziehen. Andersrum wäre meine Vision, dass möglichst alle Mitglieder der Vereinten Nationen ihrer Verpflichtung nachkommen, Straflosigkeit nach Kräften zu bekämpfen und dazu gerade auch dem Rom-Statut beitreten und den Internationalen Strafgerichtshof unterstützen. Ich wünsche mir mehr Vertrauen in diese wichtigen rechtsstaatlichen Institutionen durch die Staatengemeinschaft.

Die Fragen stellte Hannah Birkenkötter

Menschenrechte als offene Ordnungsstruktur. Möglichkeiten und Grenzen einer Menschenrechtspolitik der Bundesrepublik.

von Hannah Birkenkötter

Können die Menschenrechte als Struktur für die internationale Ordnung dienen? Dies war letztlich die Hauptfrage des zweiten Panels. Wenn also im Folgenden vor allem schlaglichtartig einige Kernthesen der Redner (und das ist hier nicht als generisches Maskulinum eingesetzt – aber dazu in einem späteren Post mehr) aufgezeigt werden, statt alle Punkte im Detail zu rekapitulieren, dann geschieht das vor allem im Hinblick auf die eingangs gestellte Frage.

“Keine lingua franca, sondern Ordnung” – Heiner Bielefeldt zum universalen Anspruch der Menschenrechte

“Die Menschenrechte fungieren als lingua franca of global moral thought” – mit einem Zitat von Michael Ignatieff begann Heiner Bielefeldt, Hauptreferent des zweiten Panels und UN-Sonderberichterstatter für Religions- und Weltanschauungsfreiheit, seinen Vortrag über Menschenrechte. Dabei legte er vor allem auf eine These wert: Menschenrechte sind mehr als nur lingua franca, sie dürfen nicht auf ihre Semantik reduziert werden. Denn wenn nur Worte benutzt werden, statt tatsächlich tätig zu werden, so Bielefeldt, dann steht die Menschenrechtssemantik sogar einer Durchsetzung menschenrechtlicher Standards entgegen.

Als Illustrationen einer Menschenrechtssemantik nannte Bielefeldt die Resolution des Menschenrechtsrates zu traditionellen Werten (Resolution 21/3), die Russland in den Menschenrechtsrat eingebracht hatte. Die Resolution betont den Stellenwert traditioneller Werte wie Familie und Gemeinschaft, die einer Verwirklichung der Menschenrechte nicht entgegenstünden. Tatsächlich, so Bielefeldt, gehe es aber Staaten wie Russland oder China nicht darum, Freiheitsrechte zu schützen. Russland setze menschenrechtliches Vokabular ein, damit der Regierung nicht vorgeworfen werden könne, untätig zu sein: reine Menschenrechtssemantik also. Nach Bielefeldt liegt die Wurzel allen Übels in einer Abkoppelung der Freiheitsrechte von der Menschenwürde: Diese beiden Konzepte dürfen nicht diametral einander entgegengesetzt werden, sondern müssen ganzheitlich gedacht werden. Also gerade nicht ein Kampf des sogenannten “dignity-based approach” gegen den “freedom-based approach”.

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Dieser Ansatz ist nicht neu. Er wurde in aller Deutlichkeit erstmalig auf der Wiener Menschenrechtskonferenz 1993 ausformuliert, als die Mitgliedstaaten erklärten: “Alle Menschenrechte sind allgemeingültig, unteilbar, bedingen einander und bilden einen Sinnzusammenhang.” Diese Erkenntnis hatte epochale Bedeutung. Sie führte zum Einen zu einer Änderung des bis dahin vorherrschenden Ansatzes, der Abwehrrechte und Leistungsrechte als Gegensätze einander gegenüberstellte. Jetzt konnten Abwehr- und Leistungsrechte als Einheit gedacht werden, die sich gegenseitig verstärkten. Damit rückte der Fokus vor allem auf die Frage, welche Inhalte einzelner Menschenrechte justiziabel, also einklagbar, sein sollten. In diesem Bereich spielen vor allem die Ausschüsse der einzelnen Menschenrechtsverträge eine große Rolle, die zumindest teilweise auch Individualbeschwerden anhören. Dazu wurde zum Beispiel für Rechte aus dem Pakt für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte 2008 ein Fakultativprotokoll verabschiedet, das Deutschland bis heute nicht unterzeichnet hat. Heiner Bielefeldt forderte hier die Bundesregierung dazu auf, dieses Protokoll zu ratifizieren und so den Weg für Individualbeschwerden auch deutschen Bürger_innen frei zu machen. Ebenso wies er auf die mangelnde Umsetzung des Zusatzprotokolls zur Antifolterkonvention hin; beides fordert auch der DGVN-Bundesvorstand.

Wenn die Menschenrechte unteilbar sind, dann sind sie – in den Worten Bielefeldts –  mehr als nur eine lingua franca: Die normative Hauptfunktion unteilbarer Menschenrechte ist ihre Eigenschaft als offene Ordnungsstruktur. Damit versprechen die internationalen Menschenrechte, der zunehmenden Ausdifferenzierung der internationalen Ordnung in einzelne und spezialisierte Regime entgegenzuwirken. Gleichzeitig birgt die Proliferation von menschenrechtlichen Normen wieder die Gefahr einer zunehmenden Fragmentierung. Da gilt umso mehr, wenn die Idee unteilbarer Menschenrechte nicht ernst genommen wird, sondern Freiheitsrechte und ein auf Würde fußender Ansatz gegeneinander ausgespielt werden. Was also tun angesichts der Fragmentierungsgefahr und der Gefahr, dass der universale Anspruch der Menschenrechte gleichzeitig droht, zu reiner Semantik zu verkommen?

Vorbehalte trotz Reformerrolle: Jochen von Bernstorff zum deutschen Engagement in den Menschenrechtsgremien der Vereinten Nationen

Um diese Frage zu beantworten, kann ein Blick in die Vergangenheit hilfreich sein. Jochen von Bernstorff, selbst einst Vertreter Deutschlands bei den Verhandlungen zur UN-Behindertenrechtskonvention und Mitglied der deutschen Delegation in der ehemaligen Menschenrechtskommission und dem Menschenrechtsrat, hob hervor, dass Deutschland 1993 der Idee der Unteilbarkeit der Menschenrechte durchaus skeptisch gegenüber stand. Dabei hatte sich die BRD bereits sehr früh für die Menschenrechtspolitik der UN eingesetzt. Am 28. September 1976 begann die bundesrepublikanische Menschenrechtspolitik mit einem “Paukenschlag”, als Hans Dietrich Genscher einen Weltgerichtshof für Menschenrechte vorschlug. Dabei sah sich die BRD durchaus auch Kritik ausgesetzt: Die DDR prangerte vor allem die fehlende Bestrafung ehemaliger SS-Funktionäre in Westdeutschland an und schalt die Bundesrepublik für ihre Verstrickungen mit dem diktatorischen Argentinien und dem Apartheidregime Südafrikas. Damit waren die Jahre der geteilten Mitgliedschaft Deutschlands vor allem geprägt durch ein “Ringen” um die Stellung als Musterknabe.

Warum also dann 1993 die Skepsis gegenüber der Idee der Unteilbarkeit? Ich vermute, dass vor allem bei Leistungsrechten trotz grundrechtsdogmatischer Durchbrüche auch auf der nationalen Ebene durchaus noch Skepsis herrschte, ob und in welchem Umfang Leistungsrechte – und dazu gehören die allermeisten wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte – einklagbar sind. Denn traditionell werden Grundrechte vor allem als Abwehrrechte verstanden, also als Räume, die frei von staatlichen Eingriffen sind. Wird aber etwa ein „Recht auf Gesundheit“ ausgerufen, so ist nicht immer klar, welche konkrete Leistungspflicht hier den Staat trifft. Dass das institutionelle Gefüge der Vereinten Nationen hier nicht nur zur Ausgestaltung einzelner Rechte, sondern gar zu einem neuen Menschenrecht führen kann, erläuterte von Bernstorff an einem Beispiel: 2010 verabschiedete die Generalversammlung Resolution 64/292, in der explizit ein Recht auf Wasser und sanitäre Einrichtungen als Menschenrecht anerkannt wurde. Dem war aber ein langer Prozess vorausgegangen: Der Ausschuss zu wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten hatte bereits 2002 unter Mitwirkung auch deutscher Völkerrechtler wie Eibe Riedel und Bruno Simma den General Comment No. 15 verabschiedet, der aus den Artikeln 11 und 12 des Wirtschafts- und Sozialpaktes – den Rechten auf einen angemessenen Lebensstandard und auf Gesundheit – ein Recht auf sauberes Trinkwasser ableitete. Dieser General Comment wurde mehrfach in der Menschenrechtskommission und dem neuen Menschenrechtsrat diskutiert, und schließlich das Recht auf sauberes Trinkwasser und Sanitäreinrichtungen nach der Generalversammlung auch vom Menschenrechtsrat im Jahre 2011 anerkannt.

Wenn also Jochen von Bernstorff in dieser Hinsicht Deutschland ein positives Zeugnis bescheinigte und auch dessen positive Rolle beim Reformprozess des VN-Menschenrechtssystems hervorhob, bleibt die Frage: Reichen einzelne Beiträge, wie etwa zum Recht auf sauberes Trinkwasser, aus, um Fragmentierungstendenzen entgegenzuwirken? Bedarf es neuer Ansätze, wenn Menschenrechte auf immer größere Teile des VN-Systems Auswirkungen haben?

Menschenrechtsschutz durch den Sicherheitsrat: Dominik Steiger zur Sanktionspolitik und zum Individualrechtsschutz

Dass die Menschenrechte auch im Sicherheitsrat immer größere Bedeutung erfahren, zeichnete Dominik Steiger nach. Heute ist allgemein anerkannt, dass massive Menschenrechtsverletzungen – etwa im Rahmen eines internen Konflikts – eine Bedrohung für den internationalen Frieden darstellen und Handlungsoptionen des Sicherheitsrats nach Kapitel VII eröffnen. Der Sicherheitsrat hat in den letzten Jahren vermehrt sogenannte thematische Resolutionen erarbeitet, so etwa zum Thema Kinder und bewaffnete Konflikte. Dabei habe Deutschland eine entscheidende Rolle bei den Verhandlungen der Resolution 1539 (2004) gespielt, die als Wegbereiter für individuelle Maßnahmen gegen Gruppen, die Kindersoldat_innen einsetzen, gilt.

Dass menschenrechtliche Garantien nicht zuletzt auch die Vereinten Nationen selbst binden, zeigt die Diskussion um Rechtsschutzmöglichkeiten gegen individuelle Sanktionsregime. Mit Resolution 1267 (1999) verabschiedete der Sicherheitsrat ein Sanktionsregime, das unter anderem vorsah, Gelder von mutmaßlichen Unterstützer_innen der Taliban einzufrieren. Wer Gegenstand solcher Sanktionen war, wurde durch einen Ausschuss des Sicherheitsrats beschlossen. Das traf auch Yassin Abdullah Kadi und seine in Schweden ansässige Al-Barakaat-Stiftung. Da es Kadi nicht ermöglicht wurde, von der Liste gestrichen zu werden, oder jedenfalls in einem rechtsförmigen Verfahren nachprüfen zu lassen, ob er zu Recht auf die Liste gesetzt wurde, klagte vor dem Europäischen Gerichtshof und bekam Recht. Das schreckte natürlich den Sicherheitsrat auf, der seinerseits – unter tatkräftiger und aktiver Unterstützung Deutschlands – ein Ombudsverfahren einrichtete, welches aber aus menschenrechtlicher Sicht nach wie vor defizitär ist. Es zeigt sich aber an diesem Beispiel, dass menschenrechtliche Gesichtspunkte die Arbeitsweisen eines so gewichtigen Organs wie dem Sicherheitsrat auch nachhaltig verändern können. Allerdings haben in diesem Fall gerade nicht die Menschenrechtsgremien der Vereinten Nationen eingegriffen. Vielmehr war es der Standard der Europäischen Union, der zu einer ersten Verbesserung führte.

Menschenrechte als Ordnungsstruktur?

Sind Menschenrechte also als Ordnungsstruktur zu sehen, die vor allem normativ als ordnendes Element funktionieren? Wie sich momentan am Syrienkonflikt zeigt, ist der Zielkonflikt zwischen Menschenrechten einerseits und der Souveränität sowie der Friedenssicherung andererseits noch lange nicht ausgetragen. Einig waren sich alle Panellisten, dass sich die deutsche Politik zu häufig hinter EU-Politik versteckt, dass Deutschland durchaus deutlicher eine eigene Menschenrechtspolitik entwickeln könnte. Aber was kann das heißen?

Ein nach wie vor großes Defizit der Menschenrechte ist ihre mangelhafte Durchsetzbarkeit. Georg Nolte hatte am Vorabend gefordert, mehr Wert zu legen auf die Einhaltung völkerrechtlicher Normen durch rechtsförmige Institutionen. Bedeutet das also doch, Genschers Traum vom Menschenrechtsgericht wahr zu machen? Politisch erscheint dies gegenwärtig nicht durchsetzbar, denkbar wäre aber zumindest eine bessere Vernetzung der bestehenden Ausschüsse. Die Individualbeschwerdeverfahren der einzelnen Menschenrechtsverträge existieren bereits. Sie werden aber nur selten genutzt und – das forderte Heiner Bielefeldt in der Diskussion – müssen erst einmal ernst genommen werden. Hier legte aber gleich Andreas Zumach den Finger in die Wunde: Denn die Entscheidung des Antirassismus-Ausschusses wird gerade in Deutschland oftmals nicht ernst genommen. Im April diesen Jahres hatte der Ausschuss die Äußerungen Thilo Sarrazins in der Zeitschrift Lettre International für rassistisch erklärt und Deutschland außerdem wegen nicht ausreichender Sanktionierung dieser Äußerungen gerügt. Innerhalb der deutschen Rechtswissenschaft stieß die Rüge auf Kritik: Sarrazins Äußerungen seien von der Meinungsfreiheit gedeckt. Auch Heiner Bielefeldt schloss sich dieser Kritik an und sah jedenfalls keinen gesteigerten Bedarf nach einer Änderung des strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens. Hier zeigt sich: Offensichtlich gibt es selbst bei den Enthusiasten des internationalen Menschenrechtsschutzes Skepsis, wenn ein Ausschuss autoritativ über einen Einzelfall entscheidet. Ich denke aber, das gehört zu einer Verbesserung der Effizienz internationalen Menschenrechtsschutzes dazu: Das Entscheidungsgefüge muss auch dann anerkannt werden, wenn man mit der Entscheidung aus politischen Gründen nicht übereinstimmt, etwa weil man die Meinungsfreiheit höher gewichtet als den Schutz vor rassistischen Äußerungen. Denn sonst droht man sich leicht selbst dem Vorwurf einer reinen Menschenrechtssemantik ausgesetzt. Deshalb sollte Deutschland, wenn auch vielleicht zähneknirschend, die Entscheidung des Antirassismus-Ausschusses rasch umsetzen. Gleichzeitig kann es sich stark machen für eine stärkere Vernetzung der einzelnen Gremien. Das ist sicher erforderlich, um die normative Ordnungsfunktion der Menschenrechte auch institutionell abzusichern. Und könnte gerade ein spezifisch deutscher Beitrag zur VN-Menschenrechtspolitik sein.

Panel 2: Menschenrechte, 19.09.2013, 11h30

Referat: Heiner Bielefeldt

Discussants: Jochen von Bernstorff, Dominik Steiger

Moderation: Andreas Zumach