Frischer Wind in der Klimapolitik durch Ban Ki Moons Sondergipfel?

Mit großem Aufwand wurde am 23. September 2014 im UN-Hauptquartier in New York ein Klimagipfel unter dem Titel „Catalyzing Action“ veranstaltet. Über 100 Staats- und Regierungschefs sowie Unternehmen und NGOs trafen sich abseits der üblichen Gipfelroutine, um neue Klimaziele zu formulieren. Durch die Verkündung ambitionierter Verpflichtungen wichtiger Akteure erwartet Ban Ki Moon, Bewegung in die festgefahrenen Verhandlungen über die Nachfolge zum Kyoto-Protokoll zu bringen. 2015 soll es in Paris soweit sein. Doch was kann ein Sondergipfel außerhalb der offiziellen Verhandlungen unter der Klimarahmenkonvention UNFCCC und dem Kyoto-Protokoll eigentlich erreichen? Da ein Problem unberücksichtigt blieb, das in der Rahmenkonvention festgeschrieben ist, war hier nicht allzu viel zu erwarten.

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UN Photo/Cia Pak

Angesprochen wurde eine breite Öffentlichkeit. Für den Gipfel wurde einiger Medienaufwand betrieben. So wurde beispielsweise der Schauspieler Leonardo DiCaprio kurz zuvor zum Friedensbotschafter mit Schwerpunkt Klimawandel ernannt. In seinem Redebeitrag zum Sondergipfel ermahnte er die Staats- und Regierungschefs: „if we do not act together, we will surely perish.“ Bei der World Meteorlogical Organization hat Ban Ki Moon fiktive Wetternachrichten für  den Sommer 2050 in Auftrag gegeben: Im deutschen Wetterbericht wütet über Ingolstadt eine Superzelle und bringt verheerende Unwetter mit sich. Burkina Faso erwartet Überflutungen infolge extremer Niederschläge. Aufgrund einer andauernden Hitzewelle zählt Tokyo im August 2050 mehr als 6.000 Hitzetote. Der Gipfel wurde zudem von globalen Protestmärschen der Zivilgesellschaft, dem People’s Climate March, begleitet. Allein in New York City gingen geschätzt 400.000 Menschen auf die Straße. Global gab es über 2.600 Protestaktionen in mehr als 160 Staaten an denen sich über 700.000 Menschen beteiligten. Die Verhandlungsträger waren sich des Drucks auf der Straße bewusst. Die Proteste wurden während des Gipfels mehrfach erwähnt.

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UN Photo/Mark Garten

Doch was war nun das Resultat des Sondergipfels? Viele Regierungschefs wiederholten lediglich bekannte Ziele. In einer Redezeit, die auf vier Minuten beschränkt war, lässt sich wohl auch nicht allzu viel unterbringen – kurze Zusammenfassungen stellt das International Institute for Sustainable Development zur Verfügung. Initiativen aus der Industrie werden ambivalent beurteilt. Das World Ressource Institut sieht in den wirtschaftlichen Initiativen wichtige Aufbruchssignale. Diese Unterstützung seitens der Wirtschaft würde den staatlichen Verhandlungsträgern Rückhalt geben, um entschieden zu handeln und ein globales Abkommen voranzubringen. Lili Fuhr von der Heinrich-Böll-Stiftung kritisiert jedoch, dass ein Teilabschluss der industriellen Landwirtschaft den Vorzug gegenüber kleinbäuerlichen Strukturen gibt. Fragwürdige Klimaeffekte würden dabei gegen die Ernährungssicherheit im globalen Süden ausgespielt. Hinter der Oil and Gas Climate Initiative verbergen sich Öl- und Gasgiganten, die zu den größten Emittenten weltweit gehören. Erneuerbare Energien kommen bei dieser Initiative nur am Rande vor, so Lili Fuhr.

Ob von dem Gipfel in New York ein positiver Effekt auf die Verhandlungen zum Nachfolgeabkommen des Kyoto-Protokolls, die 2015 in Paris zum Abschluss gebracht werden sollen, ausstrahlt, bleibt daher fraglich. Die jährlichen Gipfel, die vom Klimasekretariat UNFCCC ausgerichtet werden, scheitern regelmäßig an mangelnden Ambitionen der Mitgliedsstaaten. Schon auf dem Gipfel von Kopenhagen (2009) sollte ein verbindliches Nachfolgeabkommen beschlossen werden. Die Vertragsparteien waren aber so zerstritten, dass das Abschlussdokument lediglich zu Kenntnis genommen wurde. Ein für alle verbindliches Ziel zur Reduktion von klimaschädlichen Treibhausgasen gibt es seitdem nicht mehr. Die Staaten können sich freiwillig auf selbstgesteckte Ziele festlegen, die in einer Tabelle beim Klimasekretariat gesammelt werden.

Ein entscheidendes Problem der Klimaverhandlungen liegt in der besonderen Architektur der Klimarahmenkonvention von 1992 begründet. In dem Annex der Konvention werden die Vertragsstaaten in verschiedene Gruppen eingeteilt. Die Staaten aus dem Annex I sind 43 industrialisierte Länder der OECD und Staaten des ehemaligen Ostblocks, die sich zu verbindlichen Klimazielen verpflichtet haben. Eine Teilmenge dieser Staaten hat sich zudem bereit erklärt, schwache Staaten bei ihren Bemühungen, den Klimawandel zu bekämpfen, finanziell zu unterstützen. Dies sind hauptsächlich die reichen Staaten der OECD, die im Annex II gelistet sind. Der Rest der knapp 200 Vertragsstaaten (die so genannten Non Annex-Staaten) müssen sich keinen Verpflichtungen unterwerfen. Sie gelten als „Entwicklungsländer“ und können sich freiwillig Klimaziele setzen, wenn ihr Entwicklungsstand dies zulässt. Die Rahmenkonvention verfolgt damit einen Gerechtigkeitsgrundsatz, der die Verursacher, also die reichen Industrieländer stärker in die Verantwortung nimmt, als ökonomisch schwache Staaten, die historisch gesehen auch weniger Treibhausgase emittiert haben.

Die Vertragsparteien sollen auf der Grundlage der Gerechtigkeit und entsprechend ihren gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und ihren jeweiligen Fähigkeiten das Klimasystem zum Wohl heutiger und künftiger Generationen schützen. Folglich sollen die Vertragsparteien, die entwickelte Länder sind, bei der Bekämpfung der Klimaänderungen und ihrer nachteiligen Auswirkungen die Führung übernehmen. (UNFCCC, Art 3.1)

Aber was 1992 noch ein gerechter Schutz für wenig industrialisierte Staaten war, wirkt heute bei einigen Staaten wie ein Feigenblatt. Ökonomische Aufsteiger wie Brasilien, Indien oder Südafrika und auch der größte Treibhausgasemittent China befinden sich gemeinsam mit Madagaskar, Somalia oder Afghanistan in der Gruppe der Non Annex-Staaten, die keinerlei Verpflichtungen übernehmen müssen. Zwar kommunizieren einige der „Entwicklungsländer“ mehr oder weniger ambitionierte Klimaziele. Da diese letztlich unverbindlich sind, schrecken aber auch wichtige OECD-Staaten wie die USA, Kanada oder Australien davor zurück, sich in einem internationalen Abkommen festzulegen. Die industrialisierten Staaten haben zwar eine historische Verantwortung für den Klimawandel, sehen aber nicht ein, dass sich die Nachzügler nun aus der Verantwortung stehlen dürfen. Die Schwellen- und Entwicklungsländer fordern aber ihr Recht auf Entwicklung ein, was oft mit ungebremsten Treibhausgasemissionsrechten gleichgesetzt wird. Das Ergebnis ist eine Verhandlungsblockade, die nur aufzulösen ist, wenn die Einteilung der Staaten aus der Rahmenkonvention von 1992 aufgebrochen wird. Doch ein Sondergipfel in New York, der außerhalb der Vertragsstaatenkonferenzen stattfindet, kann hieran wahrscheinlich nur wenig ändern. Was bleibt, ist ein medial inszenierter Aufbruch, der Handlungsbereitschaft der Regierungschefs und der wirtschaftlichen Elite signalisieren mag. Was davon jedoch bei den Klimadiplomaten, die einen übervollen Verhandlungskalender und unübersichtlich komplexe Pakete zu managen haben, ankommt, steht in den Sternen geschrieben.

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