Fragmentierung bedeutet mehr Effektivität

Informelle Entscheidungsfindung im VN-Sicherheitsregieren

von Eva Schmitt, JLU Gießen

Teil unserer Serie zum UN- Forschungskolloquium 2014

Security Council Meeting on: The situation in Cote d'Ivoire

Die sicherheitspolitischen Verhandlungsprozesse im Kontext der Vereinten Nationen sind durch Beratungen in exklusiven Foren mit beschränkter Mitgliederzahl gekennzeichnet. Während sich bereits der formell zuständige VN-Sicherheitsrat (VNSR) durch eine spezialisierte Struktur auszeichnet, finden konkrete Verhandlungen seit Anfang der 1990er Jahre oftmals im Rahmen weiter differenzierter Formate statt, die gleichgesinnte Gruppen sowie regionale Formate umfassen. So etablierte sich bereits Anfang der 1990er Jahre eine enge Konsultationspraxis der westlichen „Permanenten Drei“ (P3 – USA, Frankreich, Großbritannien), die im Laufe der 1990er Jahre durch den informellen Einbezug Deutschlands sowie weiterer „westlicher“ Akteure ergänzt wurde (Andreae 2002, 34), die in Folge in den Verhandlungen zu den Balkan-Konflikten und dem iranischen Atomprogramm eine relevante Rolle spielte. Parallel – z.T. auch in Reaktion hierauf – waren auch regionale Vormächte bemüht, im Rahmen regionaler Freundesgruppen (u.a. in den Fällen El Salvador, Haiti und Osttimor) die eigene Relevanz zu stärken. Dieser Ausdifferenzierungsprozess führte zu einer größeren Spezialisierung in Hinblick auf die Bearbeitung sicherheitspolitischer Fragen, geht jedoch tendenziell mit einer Relativierung des15er-Gremiums sowie der Position einzelner ständiger Mitglieder – wie u.a. Russland und China – einher, die (noch) über keine derart belastbaren „Netzwerke“ verfügen. Dieser Nachteil scheint unmittelbar mit den (Nach-)Wirkungen einer stärker „souveränitätsaffinen“ Orientierung beider Staaten zusammenzuhängen. Während China seit einiger Zeit bemüht zu sein scheint, sich in VN-Fragen stärker mit Schwellen- und Entwicklungsländern zu koordinieren, setzt Russland in der Entscheidungsfindung nach wie vor stärker auf Ad-Hoc-Koalitionen – wenngleich häufig zum Preis verminderter eigener Gestaltungsfähigkeit.

Der folgende Blogbeitrag setzt sich mit der Fragmentierung der SR-internen Entscheidungsprozesse seit 1990 auseinander. Hierbei wird der Hypothese gefolgt, dass dieser Prozess – im Gegensatz zu der grundsätzlichen Perzeption von Fragmentierungsprozessen als Negativentwicklung – in der Regel positive Implikationen für die Effektivität des Krisenmanagements im Rahmen des SR besitzt.

 Gruppenformationen

„Kontaktgruppen“ – nachfolgend definiert als spezialisierte und mit geringer Mitgliederzahl versehene Zusammenschlüsse, die wesentlich aus einflussreichen westlichen Staaten (wie den USA, Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Japan) bestehen – treten seit Anfang der 1990er Jahre mit hoher Kontinuität zu den Verhandlungsprozessen im Sicherheitsrat auf. Zu diesen Formaten zählen u.a. die Jugoslawien-Kontaktgruppe (ab 1994), die E3+3-Initiative zum iranischen Atomprogramm (ab 2006), die Sechsparteiengespräche zum nordkoreanischen Atomprogramm sowie das Nahost-Quartett (ab 2001). Hierbei ist den drei erstgenannten Konfliktsachverhalten gemein, dass sie zwar zu definierten Zeiträumen (mit) im Rat verhandelt wurden, im 15er-Gremium jedoch keine substanzielle Konsolidierung der Konflikte erzielt werden konnte bzw. in letzterem Fall – aufgrund abweichender Interessen vetobewehrter Staaten – noch nicht einmal eine Verhandlungsführung im Rat möglich war. Die Transferierung in ein kleines, spezialisiertes Gremium ist somit als eine flexibilisierende Maßnahme anzusehen, die den im Prozess beteiligten Mächten größere Handlungsfreiheit und Vertraulichkeit in der Verhandlungsführung zusichert bzw. diese von den „Störmanövern“ von Spoilern unbeschadet halten soll.

Hinsichtlich der Effektivität der Gruppenformationen gilt, dass die Problemlösung in Hinblick auf die „hochpolitischen“ Konflikte, die mit den Kontaktgruppen adressiert werden, sich im Vergleich zu weiteren Konflikten als ausgesprochen diffizil gestaltet. Diese Ausgangslage, die eine Behandlung im Sicherheitsrat schwierig bis unmöglich werden lässt, führt auch dazu, dass eine Konfliktlösung im Rahmen der „kleineren“ Formate mitunter nicht – oder nicht in den Hauptdimensionen des Konfliktes – gelingt. Tatsächlich war es in den vier Konfliktfällen somit bislang nur in einem Fall – der Jugoslawien-Kontaktgruppe – möglich, einen Konflikt zu konsolidieren. In Hinblick auf das iranische Atomprogramm sowie das nordkoreanische Programm konnte eine Akkumulation nukleartechnischer Kapazitäten durch die Adressaten nicht verhindert werden. In der Verhandlungsführung in den Kontaktgruppen gelang es immerhin, eine weitgehende wirtschaftliche Isolation Irans und Nordkoreas mit Hilfe von Sanktionen durchzusetzen, die auch China und Russland im Sicherheitsrat mittrugen. Der schwächste Output konnte im Rahmen des Nahost-Konfliktes erzielt werden, der trotz der Einrichtung der Palästinensischen Autonomiebehörde in Folge der Verhandlungen nach wie vor einer grundlegenden Konsolidierung harrt. Jedoch ist in besagten Fällen die Interpretation zulässig, dass im Rahmen der Kontaktgruppen eine deutlich effektivere Verhandlungsleistung möglich war als innerhalb des (durch die Vetodrohung verschiedener Akteure tangierten) Sicherheitsrates. Dieser Umstand kommt insbesondere im Falle des Kosovo-Konfliktes, jedoch auch in Bezug auf die Atomprogramme zum Ausdruck, in denen die Wirtschaftssanktionen einzelner westlicher Staaten nicht unerheblichen Druck auf Iran und Nordkorea ausübten. Relevanter noch als das Containment beider Akteure scheint zu sein, dass beiden Fällen eine stark abschreckende Wirkung in Hinblick auf dritte Akteure unterstellt werden muss, die möglicherweise an einer Akquise nuklearer Kompetenzen interessiert sind. Die Fälle Jugoslawien-Kosovo, Iran und Nordkorea verweisen somit auch auf die weltpolitische Gestaltungsfunktion, welche speziell die demokratischen Staaten innerhalb der Kontaktgruppen auszuüben vermögen (und in dieser Weise in dem blockierungsanfälligen SR nicht gewährleistet wäre).

Ähnlich sieht es auch bei den sog. Freundesgruppen aus. Dies sind Staatengruppen, die sich mit Konflikten von mittlerer internationaler Relevanz befassen und die daher Raum für die Interventionen von Seiten regionaler Akteure zugänglich sind. So kam es im Zeitraum zwischen 1990 bis heute zu der Formierung von 31 Freundesgruppen, bei denen in 14 Fällen umfangreiche Untersuchungen zu deren Problemlösekompetenz vorliegen . Grundsätzlich gilt, dass die thematisch differenzierten Freundesgruppen in ihrer Effektivität stark auseinanderfallen, wobei in der Hälfte der Fälle eine positive und problemkonsolidierende Rolle der Freundesgruppen in Bezug auf regionale Konflikte konstatiert werden kann. Auch hier besteht eine starke Tendenz hin zu der Aufwertung von Demokratien in Verhandlungsprozessen (u.a. Spanien und Mexiko im Falle El Salvadors bzw. Australien und Neuseeland im Falle Osttimors), die regulär im Zentrum der Freundesgruppen-Verhandlungsprozesse stehen.

Fazit

Kontakt- und Freundesgruppen treten seit den 1990er Jahren mit hoher Regelmäßigkeit im Konfliktmanagement der Vereinten Nationen in Erscheinung. Hierbei lassen die vorliegenden Befunde den Schluss zu, dass Fragmentierungsprozesse – im Sinne von Gruppenbildungsprozessen– in Akkordanz mit liberalen Annahmen zu der Schrittmacherrolle bzw. Gruppengovernance westlich-demokratischer Staaten in der VN-Sicherheitspolitik beitragen. Durch die Öffnung für das Konfliktmanagement auf Seiten regionaler Akteure und Vormächte ermöglichen sie eine praxisnähere und weitreichendere Konfliktbearbeitung , als dies im Rahmen einer Entscheidung im 15er-Gremium der Fall wäre. Sie tragen somit auch zu der Relevanz des VN-Sicherheitsregierens nach 1990 bei. Wenngleich es immer wieder Vorbehalte von Seiten nicht in den Gruppen vertretener Akteure gegenüber einzelnen Kontakt- bzw. Freundesgruppenformationen gibt, ist daher auch in Zukunft mit der Formierung derartiger Foren zu rechnen, da sich diese (aufgrund ihrer Attraktivität für international relevante Akteure) immer wieder in Verhandlungsprozessen zu etablieren bzw. zu behaupten vermögen.

(Auswahl-)Literatur:

Adekeye Adebajo: The Security Council and Three Wars in West Africa, in: Lowe et.al., The United Nations Security Council and War. The Evolution of Thought and Practice since 1945, Oxford 2010, Seiten 466-493.

Lisette Andreae: Reform in der Warteschleife. Ein deutscher Sitz im UN-Sicherheitsrat? München 2002.

Peter Carey and Pat Walsh: The Security Council and East Timor, in: Lowe et.al., The United Nations Security Council and War. The Evolution of Thought and Practice since 1945, Oxford 2010, Seiten 346-367.

Sebastian Harnisch: Der UN-Sicherheitsrat im koreanischen Nuklearkonflikt, in: Vereinte Nationen 4/2010.

Lowe, Vaughn / Roberts, Adam / Welsh, Jennifer: The United Nations Security Council and War: The Evolution of Thought and Practice since 1945, Oxford 2010.

David M. Malone (Hrsg.): The UN Security Council. From the Cold War to the 21st Century, London 2004.

Teresa Whitfield: Friends Indeed? The United Nations, Groups of Friends, and the Resolution of Conflict, Washington D.C. 2007.

Schwegmann, Christoph: Kontaktgruppen und EU 3-Verhandlungen. Notwendige Flexibilisierung Europäischer Außenpolitik, in: SWP-Aktuell, Dezember 2005.

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